Сократить нельзя реформировать

Начавшаяся полтора года назад реформа системы госуправления в Беларуси свелась к сокращению численности, но не к ограничению явно избыточных полномочий госчиновников. При этом функции чиновников порой дублируют друг друга, а порой – откровенно противоречат как друг другу, так и здравому смыслу. Но радикальная реформа госаппарата невозможна без смены формы правления в стране, считают эксперты.

«Я волком бы выгрыз бюрократизм» (с) Владимир Маяковский

Белорусский «Либеральный клуб» представил свое исследование «Реформа системы госуправления в Беларуси: как выполнить поручение президента?». Речь в нем шла о преобразованиях, которым государственная бюрократическая машина подверглась (или которых, наоборот, избежала) после появления указа президента №168 от 12 апреля 2013 года.

Собственно, вся эта история началась в январе 2013-го, когда на совещании по вопросам оптимизации структуры, численности и функций госорганов Александр Лукашенко поручил к 1 июля сократить численность госаппарата на четверть и одновременно с этим увеличить зарплаты госслужащим: «За счет плана увеличения зарплаты можем, я думаю, к концу первого полугодия что-то где-то на 50% повысить. Поэтому давайте вот таким образом пойдем, за первое полугодие утрясем полностью эту структуру, ориентируясь на 25% сокращения численности».

Это распоряжение к апрелю 2013 года оформилось в виде указа президента №168, который предусматривал сокращение количества работников государственных органов в среднем на 25%. После этого некоторые министерства и ведомства даже перевыполнили задание по сокращению численности своих работников. Так, в первом полугодии 2013 года количество работников налоговых органов сократилось на 26,8%.

Однако, как теперь выясняется, реформа не повысила изначально низкую эффективность системы госуправления Беларуси. В результате страна продолжает нести большие издержки из-за низкой эффективности управления как экономикой, так и социальной сферой.

Исследование «Либерального клуба» обозначило как круг проблем системы госуправления Беларуси, так и способы их решения. В числе ключевых проблем – неопределенное количество часто пересекающихся функций у чиновников и недостаточно высокие зарплаты, чтобы стимулировать качественное выполнение этих функций.

Выступят ли пчелы против меда?

На презентации результатов исследования, в самом ее начале, директор по исследованиям «Либерального клуба» Евгений Прейгерман с сожалением констатировал, что в Беларуси практически нет общественного спроса на подобного рода аналитику. Проще говоря, выводы исследователей не нужны ни политическим партиям и общественным организациям, ни органам власти, ни парламентариям.

Евгений Прейгерман отметил, что опыт 2013 года, когда широко разрекламированная в СМИ «оптимизация системы государственных органов» ограничилась лишь сокращением числа госслужащих, не затронув фундаментальные проблемы системы госуправления, показал, что изменить эту систему непросто. Во многом это связано с тем, что спроса на реформу нет ни в обществе, ни среди чиновников. Косвенный признак отсутствия такого спроса – то, что, например, президент крайне редко упоминает проблемы госуправления в своих публичных выступлениях.

Кроме того, в соответствии с международными стандартами эффективность системы госуправления Беларуси невысока. «Плохо выполняются программные цели и задачи по развитию системы госуправления. Процент выполнения указов президента невысок, а сама реформа госуправления не является осознанным приоритетом государства. Фактически в Беларуси как минимум две системы госуправления – Администрация президента и Совмин. Есть еще Совет безопасности, функции которого вообще непонятны для общественности», – констатировал эксперт.

Еще один участвовавший в дискуссии эксперт – экс-министр труда и соцзащиты РБ, кандидат экономических наук Александр Соснов обратил внимание на экономическую неэффективность системы государственного управления, но в то же время – на ее очень высокую эффективность, когда дело доходит до вопроса удержания власти. Основную проблему современной системы госуправления Соснов видит в том, что чиновники, не отвечая ни за что, «распоряжаются государственными деньгами, огромная масса которых при этом прилипает к рукам».

Можно ли сделать чиновников «качественнее»?

Словосочетание «человеческий материал» кануло в Лету вместе с СССР, но само понятие, конечно, осталось. Отсюда и вопрос: «те» или «не те» люди сегодня работают в государственных ведомствах? Насколько они вообще соответствуют занимаемым должностям? И почему высококвалифицированные кадры почти не проявляют интереса к госслужбе?

«Престиж госслужбы – на данный момент очень большая проблема, – поясняет административный директор «Либерального клуба» Никита Беляев. – Системы повышения престижа не существует как таковой. Как и профессиональной подготовки госслужащих. На базе Академии при президенте подготовка осуществляется. Но как, показывает наше исследование, этого явно недостаточно, и не так эффективно эта система работает. Есть проблема, и сам президент неоднократно заявлял, что не хватает профессионалов».

"Общество у нас порой имеет уровень доходов, не сопоставимый с уровнем производительности труда", – признал первый зампредседателя Комитета по труду, занятости и социальной защите Мингорисполкома Денис Капитан. Это же, по его мнению, относится и к чиновникам. С тем, что сегодня чиновникам платят достаточно, согласен и начальник отдела кадров Минэкономики Дмитрий Красовский. «Раньше зарплата была ниже того уровня, который позволял людям держаться на госслужбе. Сейчас эта проблема решена, – сказал Красовский. – Но платить госслужащему зарплату, допустим, в 10 раз выше, чем врачу – это тоже было бы неправильно».

С этим не согласен Евгений Прейгерман: «Чиновники, особенно высококвалифицированные, теряют мотивацию работать в органах госуправления, когда они могут зарабатывать гораздо больше и с меньшими усилиями, меньшей нервотрепкой где-то в коммерческом секторе, либо вообще уехать из страны». 

Но Дмитрий Красовский уверен, что проблема реформы госуправления – это прежде всего проблема острой нехватки профессионалов: «В Беларуси нет профессионального органа, который бы отвечал за совершенствование системы госуправления и вообще за вопросы госслужбы в отличие, например, от Казахстана. Соответственно, накопления опыта не происходит». При этом функции белорусских чиновников нигде не прописаны, не формализованы. Для сравнения: в Украине есть 70 тыс. прописанных функций чиновников, а в России – 10 тыс.

«Сокращение государственного аппарата и уменьшение некоторых его функций органов не являются реформой, – считает замдиректора Информационно-аналитического центра при Администрации президента Лев Криштапович. – Чтобы делать реформу, надо определиться с ее целью. В ситуации с госструктурами – это формирование доверия к власти со стороны населения, которое и наняло госаппарат».

С этим не полностью согласен Евгений Прейгерман: по его мнению, именно уровень зарплат во многом определяет нежелание специалистов идти в чиновники. «Чиновники, особенно высококвалифицированные, теряют мотивацию работать в органах госуправления, когда они могут зарабатывать гораздо больше и с меньшими усилиями, меньшей нервотрепкой где-то в коммерческом секторе, либо уехать вообще в Россию, дальнее зарубежье», – заметил он.

«Сокращение государственного аппарата и уменьшение некоторых его функций органов не являются реформой, – считает замдиректора Информационно-аналитического центра при Администрации президента Лев Криштапович. – Чтобы делать реформу, надо определиться с ее целью. В ситуации с госструктурами – это формирование доверия к власти со стороны населения, которое и наняло госаппарат».

Как реформировать?

Чтобы провести эффективную реформу госаппарата, в Беларуси следует сперва поменять форму правления, считает кандидат философских наук, депутат второго и третьего созывов Палаты представителей Ольга Абрамова. В своем выступлении она напомнила, что в Беларуси реальное разделение властей отсутствует с 1996 года. А дублирование функций различных ведомств было запланировано изначально. «Помните идею ствола и веточек, где президент ствол, а ветви – это другие власти. Взамен традиционных ветвей власти в Беларуси создали ситуацию, когда конфликтность заложена между Совмином и Администрацией президента для соблюдения баланса интересов. Кто будет арбитром при конфликте? Президент, который найдет решение той или иной проблемы. И это позволяет управлять той и другой стороной», – так кратко и красочно описала Ольга Абрамова сегодняшнюю структуру власти.

Также она констатировала: госаппарат страны строится на кровнородственных связях, широком круге взаимовыгодных услуг в различных ведомствах и лояльности. Не желая терять годами нарабатываемые и внедряемые в сферу цепочки «своих» людей, чиновники не будут предпринимать попытки изменить систему госуправления.

По большому счету, вопрос «как реформировать госаппарат в Беларуси» остался без четкого ответа. Пока же авторы исследования предлагают:

1. Проанализировать полномочия органов управления: привести в порядок функции и полномочия Администрации президента, Совета Министров, а также определиться с ролью Совета Безопасности.

2. Провести аудит функций госорганов, чтобы определить, какие из них следует сократить.

3. Провести ревизию функций органов госуправления с точки зрения их способности предоставлять качественные услуги населению и управлять экономикой.

4. На основании исследований внести изменения в законодательство.

5. Повысить доступность информации в системе госуправления и минимизировать ее бюрократичность.

6. Разработать стратегию повышения уровня престижа госслужбы.

7. Работать над децентрализацией бюджетных отношений и повышением полномочий и ответственности местных органов власти.