Экзамен для Совбеза ООН

Совету Безопасности надо вспомнить об ответственности перед всем миром.

КАНБЕРРА — Состав Совета Безопасности ООН будет переформирован в 2015 году, но от этого в нем мало что изменится. Победители Второй мировой войны — США, Великобритания, Франция, Россия и Китай — сохранят места в VIP-ложе с правом вето. Пять новых непостоянных членов — Новая Зеландия, Испания, Ангола, Малайзия и Венесуэла — войдут в Совет на два года, сменив Австралию, Люксембург, Руанду, Южную Корею и Аргентину, соответственно. Оставшиеся пять мест на трибунах еще год будут занимать Чад, Чили, Иордания, Литва и Нигерия, пишет project-syndicate.org (перевод - ИноСМИ).

Если не считать Нигерию, остальным крупнейшим мировым игрокам XXI века, в том числе Бразилии, Германии, Индии, Японии и Южной Африке, билеты не достанутся. Все попытки реформировать структуру Совета Безопасности (например, отменить запрет на немедленное переизбрание непостоянных членов, что позволило бы им непрерывно работать в Совете, получив своего рода неформальное постоянное членство) блокируются.

Перестройка Совета Безопасности (СБ), способная гарантировать место за столом самым влиятельным державам, — не самая срочная реформа, но по-прежнему одна из самых важных. Нынешний статус СБ как высшей инстанции в вопросах мира и глобальной безопасности не может считаться само собой разумеющимся. Если Совет будет и дальше выглядеть так, как сейчас, то лет через 15 (в лучшем случае) его авторитет и мандат доверия к нему в большей части мира снизится до опасного уровня. Это только вопрос времени.

Первоочередная задача заключается в том, чтобы найти новые способы повысить глобальную репутацию СБ. Вызовы, стоящие перед Советом, давно не было такими острыми, как сегодня. Несколько десятилетий мы не сталкивались с таким количеством кризисов в таком большем количестве мест, столькими случаями нарушения международного гуманитарного права и прав человека, таким большим числом людей, ставших беженцами в результате конфликтов.

Отвечая на эти вызовы, Совет Безопасности не всегда действовал так уж плохо. Он успешно принудил Сирию сдать химическое оружие и санкционировал гуманитарную помощь стране без согласия ее властей. СБ санкционировал использование большего числа миротворцев, чем когда-либо раньше, причем с более широкими мандатами на защиту гражданского населения. Совет сохранил режимы санкций, оказавшиеся эффективными, и передал несколько дел в Международный уголовный суд в Гааге.

Он остановил надвигавшуюся бойню в Ливии в 2011 году, договорившись (по крайней мере, на начальном этапе), что согласованный мировым сообществом правовой принцип «Обязанность защищать» оправдывает военное вмешательство. Совет решительно отреагировал на кризис, вызванный эпидемией эболы, и принял несколько важных антитеррористических резолюций. Заметные улучшения произошли в том, что касается практики использования более широких консультаций, а также открытости обсуждения проблем.

Тем не менее, вопросы безопасности населения резко обострились во многих регионах Африки и Западной Азии. А Совет стал слишком часто самоустраняться от решения наиболее серьезных проблем безопасности и прав человека, поскольку его сдерживают установки «реальной политики» (Realpolitik), устаревшее мышление, робость, институциональные ограничения и неадекватные ресурсы. В недавних, самых тревожных кризисах — Украина, сектор Газа, Сирия, Ирак — СБ оказался почти полностью парализован.

Для восстановления и расширения авторитета Совета Безопасности в данный момент следует сфокусироваться на изменениях, которые не требуют внесения поправок в Устав ООН. Хорошей стартовой точкой может стать более активное применение имеющегося успешного опыта; исключительные случаи должны превратиться в норму. Совет может действовать результативно. Это было доказано на примере истории с сирийским химическим оружием, когда были установлены четкие требования и однозначные сроки их выполнения, введены механизмы активного мониторинга и регулярной отчетности, определены последствия несоблюдения взятых обязательств.

Вместо риторики СБ следует сосредоточиться на стандартных процедурах предотвращения конфликтов и кризисов с помощью улучшенных механизмов раннего предупреждения и информирования. СБ следует признать, что одной из его базовых задач является предупреждение массовых нарушений прав человека и реагирование на эти нарушения. Совет должен помочь генеральному секретарю ООН избавится от излишних опасений по поводу активного применения весомых полномочий, данных ему статьей 99 Устава ООН, — права выносить на обсуждение СБ ООН вопросы по собственному усмотрению.

Сейчас появилась острая необходимость в восстановлении консенсуса по поводу того, как именно надо действовать в случае массовых преступлений, настолько тяжелых, что может потребоваться военное вмешательство. Должны быть приняты усилия по преодолению негативного отношения, все еще сохраняющегося в отношении США, Великобритании и Франции (что в значительной степени объясняет паралич в сирийском вопросе) из-за того, что они сознательно расширили без одобрения СБ ООН свой узкий мандат на защиту гражданского населения в Ливии до полномасштабной операции по смене режима. Решением может стать одна из вариаций концепции «Ответственность во время защиты», предложенной впервые Бразилией (Китай и Россия неформально ее одобряют). Ее суть в проведении постоянного мониторинга в той или иной форме и регулярных проверках соблюдения мандатов ООН.

Франция предложила по-настоящему радикальное изменение: постоянные члены СБ, по крайней мере, в тех случаях, когда не затрагиваются их жизненно важные национальные интересы, отказываются от права вето, если массовые преступные злодеяния подтверждены каким-либо приемлемым образом, например, генеральным секретарем ООН. Но принять это предложение будет не просто. Хотя Великобритания выразила готовность его рассмотреть, Россия открыто выступила против. Китай отмалчивается, а Соединенные Штаты без лишнего шума, но также его не поддерживают.

Подобная реакция еще раз свидетельствует, что главные изменения, необходимые Совету Безопасности, должны произойти в менталитете его постоянных членов. Им надо вспомнить о своей огромной ответственности перед всем миром, о том, что их первоочередная обязанность заключается в поиске почвы для сотрудничества, и что у терпеливого отношения к неприкрытому преследованию узких корыстных интересов есть предел. Если эти страны не начнут играть лучше, глобальной авторитет СБ постепенно исчезнет. Совет Безопасности ООН столкнется с реальной угрозой маргинализации и скатывания назад, к бессилию времен холодной войны.