Как США обуздают Путина

Сенаторы обеих партий заслужили аплодисменты за создание документа, который явно пойдет на пользу интересам США.

Сенат США подавляющим большинством голосов одобрил законопроект, который укрепит существующие санкции против России и добавит новые ограничения. Если этот билль превратится в закон, это станет самым значительным шагом Конгресса против политики РФ в новейшей истории. Хотя он и не идеален, законопроект существенно укрепит переговорную позицию Запада с Москвой по вопросу конфликта в Украине. И продемонстрирует Кремлю, что вмешательство в выборы в США повлечет за собой дорогостоящие последствия.

Пока нет полной уверенности в том, что законопроект станет законом. Хотя он и получил поддержку обеих партий в Сенате, госсекретарь Рекс Тиллерсон заявил 13 июня, что администрация Трампа может выступить против новых санкций. А если такое случится, республиканцам в Конгрессе не хватит решимости поддержать документ.

Но в данный момент стоит рассмотреть содержание законопроекта и разобраться, что же он сулит политике США в отношении России.

1. Законопроект закрепляет существующие санкции США против России и предоставляет Конгрессу функцию контроля над возможностью президента снять эти санкции.

Основным элементом законопроекта является то, что он кодифицирует существующие санкции США против России, в том числе три постановления, связанные с агрессией России в Украине. Одно из них напрямую связано с аннексией Крыма, два других – с кибератаками. Отсутствие такой кодификации позволяло президенту Дональду Трампу отменить санкции США против России одним росчерком пера. Кодифицируя эти постановления, законопроект ограничивает способность исполнительной власти отменить уже существующие санкции.

Кроме того, в документе описывается процедура, необходимая для отмены санкций. Президент должен передать в Конгресс отчет, объясняющий, зачем ему это и что Соединенные Штаты получат взамен. В течение тридцати дней после подачи отчета (шестидесяти, если он был подан летом) Конгресс может утвердить или отклонить решение президента о снятии санкций.

Это нововведение уже само по себе укрепляет американские позиции в отношениях с Россией. Что касается украинского вопроса, это даст американским партнерам по санкциям (ЕС, Японии, Канаде и ряду других стран) уверенность, что Трамп в одностороннем порядке откажется от этой политики. А это, в свою очередь, снизит вероятность того, что они сами откажутся от санкций. Не менее важно, что эта норма прояснит позицию США для Москвы: Соединенные Штаты будут поддерживать санкции, пока Россия не изменит свое поведение, которое к ним и привело.

2. Законопроект значительно расширяет санкции США в отношении энергетического сектора России. В случае активной реализации, они могут разрушить надежды России на разработку нефтяных ресурсов нового поколения.

Нынешние санкции запрещают западным компаниям предоставлять товары или услуги для нефтяных проектов нового поколения в РФ. Речь идет о разработке арктического шельфа, глубоководном бурении и сланцевых проектах. Законопроект расширяет санкции по двум важным направлениям. Во-первых, теперь под санкции подпадут все проекты, в которые вовлечены российские компании, вне зависимости от того, где они расположены. Это значит, что российские компании не смогут перенять опыт продвинутых технологий бурения у своих западных партнеров.

Во-вторых, проект требует от исполнительной власти ввести санкции против иностранных компаний, инвестирующих большие деньги в российские нефтяные проекты нового поколения. Эта норма — классический пример санкций второго уровня — отпугнет мировые компании от инвестиций в российские глубоководные, сланцевые и арктические проекты, а также снизит риск, что потери американского бизнеса станут добычей его конкурентов.

Энергетические санкции заблокируют разработку Россией развитие ресурсов нового поколения. Для зависящей от нефти российской экономики это станет серьезным ударом.

3. Самые мощные санкции в законопроекте касаются сделок с разведывательными и оборонными секторами России. Эти меры – ответ на вмешательства Москвы в американские выборы.

Законопроект включает ряд санкций с небольшим экономическим эффектом. Но там также есть одна норма, которая наносит экономический удар: обязательное введение санкций против любого лица (как физического, так и юридического), вступающего в сделку с представителями оборонных и разведывательных ведомств Российской Федерации. Если Министерство финансов США будет агрессивно внедрять эту норму, это грозит вторичными санкциями против любой компании из любого уголка мира, которая, например, покупает российское оружие (в 2016-м году такие продажи составляли около 8% от мировых показателей).

Учитывая тот факт, что Россия вкладывает значительные средства в военно-промышленный комплекс и все чаще использует свои войска с пренебрежением к международным нормам, американское правительство принимает меры для ограничения российских военных возможностей. Это положение – не только игра мускулами в ответ на кибератаки, но и стратегический ход по подрыву модернизации российской армии, а также по предотвращению закупок их вооружений иностранными армиями.

4. Проект включает дополнительный инструмент, способный помочь правительству США воспрепятствовать проекту Nord Stream II и усилить энергетическую безопасность в Европе. Если Белый дом захочет воспользоваться такой возможностью.

Хотя большинство санкций в законопроекте носят статус обязательных, есть одна важная опциональная мера: санкции против инвестиций в строительство российских трубопроводов. Если министерство финансов будет агрессивно использовать эту норму, оно сможет ввести санкции против любой компании, инвестирующей в проект Nord Stream II – вызывающий массу споров трубопровод, который должен соединить Россию и Германию через Балтийское море. И если даже министерство финансов просто убедительно озвучит эту угрозу, инвесторы могут посчитать, что игра не стоит свеч.

Это очень важный шаг, поскольку сломает попытки России транспортировать газ в Европу в обход Украины и поможет Евросоюзу диверсифицировать поставки, не завися от российского газа. Это также поможет американским компаниям, которые планируют поставлять в ЕС сжиженный газ.

5. Остальные санкции из законопроекта носят символический характер.

В соответствии с существующими санкциями, американские финансовые учреждения не могут кредитовать шесть крупнейших российских банков со сроком погашения более тридцати дней. Новый проект предлагает сократить порог до четырнадцати дней. Хотя символизм и очевиден – санкции набирают вес, приближаясь к полному запрету на кредитование российских банков – маловероятно, что это даст практический результат. Другие меры, включенные в документ, такие как санкции за коррумпированную приватизацию российских госактивов, сложно оценить с точки зрения реальной эффективности.

6. Законопроект выглядит замечательно. В чем подвох?

В проекте есть несколько дыр. Одна из них касается санкций в отношении инвестиций в российские нефтяные проекты нового поколения. Текст проекта позволяет Белому дому не вводить эту часть санкций, если «президент посчитает, что это не в национальных интересах США». Текст был бы лучше, если бы каждое решение президента не штрафовать большую цель требовало отчета перед Конгрессом. К счастью, самая сильная позиция документа – ограничивающая транзакции с российским сектором разведки и обороны – включает в себя требование такого отчета.

Другие проблемы документа малозначительны. Проект требует нескольких отчетов от исполнительной власти, включая анализ потенциального результата запрета на операции с российским суверенным долгом. Такие отчеты, к сожалению, могут отобрать у аппарата ценное время, которое тот лучше потратил бы на активное внедрение санкций. Эффективнее было бы просто ввести ограничения на операции с российским суверенным долгом.

Как бы то ни было, сенаторы обеих партий заслужили аплодисменты за создание документа, который явно пойдет на пользу интересам США.

7. Какой будет реакция у ЕС?

В обычной ситуации Франция, скорее всего, протестовала бы против таких односторонних действий США. Но после того как Эммануэль Макрон сам стал жертвой российских кибератак, он, возможно, поддержит документ или, по крайней мере, промолчит. Это же верно и в отношении немецкого канцлера Ангелы Меркель, которая может рассматривать новый проект как возможность восстановления трансатлантического единства – по крайней мере, в отношении России.

В целом же госсекретарю Тиллерсону и министру финансов Стивену Мнучину стоило бы послать в Европу своих представителей, дабы убедить европейских союзников ввести аналогичные санкции. Позиции Запада в переговорах с Россией будут сильнее, если США и ЕС выступят единым фронтом.

8. Как новые санкции скажутся на дальнейшей американской политике в отношении России?

Интересный вариант развития событий – а что будет, если законопроект таки станет законом, но администрация Трампа не будет его активно внедрять? Это спутает карты в американской политике в отношении России. Но закон требует от исполнительной власти четко внедрить большинство пунктов документа, и Министерство финансов явно отнесется к этому требованию серьезно.

Даже если Трамп примется упорствовать в своей пророссийской риторике, проект внесет столь необходимую ясность в американскую политику по отношению к России. Он прояснит, как на самом деле Белый дом относится к санкциям, и раз и навсегда укажет, что Америка готова бороться с российской агрессией. То, что Сенат США смог принять такой документ во время серьезного внутреннего разделения – большое достижение уже само по себе.

Эдвард Фишман, «Новое время»