Почему отставки министров не победят коррупцию

Вор должен сидеть. В новом кресле.

Как проигравшие в борьбе с коррупцией были отправлены в отставку министр лесного хозяйства Михаил Амельянович и министр спорта и туризма Александр Шамко. Это поднимает вопросы эффективности и рациональности белорусской антикоррупционной политики в частности и системы госуправления в целом.

Вор должен сидеть. В новом кресле

«Я не верю, что министр об этом не знал», — заявил Александр Лукашенко о коррупции во Дворце спорта. Раз уж Лукашенко увлекся криминалистикой, то было бы логично расследовать это дело: ведь речь идёт о потенциальном укрывательстве преступления со стороны высшего чиновника. Впрочем, в белорусской системе госуправления подобное может оборачиваться не более чем отставкой – или вовсе выговором в плечи, как это было пять лет назад с Павлом Латушко на фоне финансовых махинаций при реконструкции Купаловского театра. Тогда Следственный комитет официально нашел вину только руководства одной из подрядных организаций, но не Минкульта, однако выговор почему-то получили именно Латушко (на тот момент уже посол во Франции) и вице-премьер Александр Калинин.

Так что обвинения в причастности к коррупции и здесь, судя по всему, останутся не более чем словами. Тем более что Лукашенко может и не верит, что Шамко не знал о коррупции, но уже принял указ «откомандировать генерал-майора внутренней службы Шамко Александра Игоревича из Министерства спорта и туризма в Министерство по чрезвычайным ситуациям».

Впрочем, этоне уникальная ситуация: нормой для Беларуси становится пересаживание в новые чиновничьи кресла даже таких коррупционеров, чья вина доказана судом. Например, исполнительный директор ОАО «Могилевский завод «Строммашина» Андрей Усов попал на эту должность прямиком с нар, где отбывал 8 лет за злоупотребление служебными полномочиями, служебный подлог, хищения и причинение ущерба в крупном размере. А бывший зампред концерна «Белнефтехим», осужденный за получение взятки в крупном размере, был помилован и назначен главой дирекции строящихся объектов Новополоцкого нефтеперерабатывающего завода.

Антикоррупционная политика вверх тормашками

Впрочем, вполне вероятно, что Шамко действительно просто не уследил за махинациями во Дворце спорта, и тогда вроде бы логично звучит формулировка «непринятие действенных мер по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями». Спору нет, расцвет взяточничества в подчинённых организациях ничего хорошего о начальнике не говорит. Однако системный вопрос в том, на каком контроле в принципе должна базироваться система борьбы с коррупцией. Белорусская модель предполагает, что следить за работой всех госслужащих и даже работников подведомственных организаций должен именно вышестоящий чиновник, а если не уследил – то, видимо, проблема лично в нем, надо отправить в отставку и найти получше.

В Китае подобная вертикальная модель борьбы с коррупцией доведена до логического завершения и до крайности: чиновников за особо выдающуюся коррупцию карают смертной казнью. Но даже такая крайняя мера не останавливает вороватых чиновников.

Белорусская модель также делает акцент на контроле сверху вниз, хотя мировой опыт говорит нечто прямо противоположное. В странах с самой низкой коррупцией превалирует контроль снизу вверх, то есть со стороны граждан и гражданского общества, негосударственных организаций. В таком случае главным антикоррупционным инструментом государства становится транспарентность: власть сама заинтересована обеспечить прозрачность всех процессов, от принятия решений до фактических затрат, чтобы сузить поле потенциальной коррупции.

Для общественников это может казаться прописными истинами, но белорусская государственная система эту простую мысль еще не освоила. Типичный пример – чиновник, ныне работающий заместителем директора департамента одного из министерств, который доказывал мне, что формировать тарифы транспарентно совсем не обязательно: «Для населения не прозрачно? Небо днем тоже непрозрачно и что? Главное, что все прозрачно для антимонопольного органа, который проверяет и согласовывает размеры тарифов».

Родовая травма белорусского госуправления

Здесь мы плавно переходим к вопросам организации системы государственного управления: какие ее элементы приводят к тому, что коррупция все никак не искореняется.

Основная проблема заложена в самой архитектуре вертикали власти, которая выстроена именно сверху вниз и потому ориентирована на такой же контроль. Транспарентность власти и главенствующая роль гражданского общества в борьбе с коррупцией не вписываются в белорусскую модель, какими бы полезными они ни были.

Однако помимо этой родовой травмы можно выделить еще три основных проблемных момента: компетенции, мотивация, а также излишние функции и полномочия.

Кулуарные решения вместо меритократии

Что любопытно, и о Шамко, и об Амельяновиче некоторые источники в министерствах даже сейчас отзываются скорее положительно и сочувствуют им, а не злорадствуют, что говорит о личных качествах бывших министрах в общем хорошо. Шамко так и вовсе начинал свою карьеру обычным пожарным и постепенно дослужился до замминистра МЧС, что тоже по-человечески выглядит достойно. Но, увы, ничего не сообщает нам о его компетенциях в сфере спорта и туризма, которой по воле назначения Шамко руководил с 2012 года. Впрочем, Амельякович работал министром лесного хозяйства с 2010 года, а начинал лесником в 1980-ом, и это не уберегло его от попадания в аналогичную ситуацию.

Обсуждения назначений высоких чиновников и даже ректоров университетов проходят в Беларуси кулуарно, без открытых конкурсов и формальных требований. Финальное же решение и вовсе принимается единолично Лукашенко; в сложившейся практике оно не требует никаких обоснований, в том числе по опыту и умениям назначаемого. Есть риск, что несоразмерное влияние приобретает принцип личной лояльности, в том числе в ущерб компетенциям. Это модель весьма далека от принципа меритократии, в соответствии с которым высшие посты в государстве должны занимать самые достойные и компетентные люди.

Монетизировать себя самостоятельно

В системе мотивации белорусских госслужащих много разных подводных камней, но в контексте возникновения коррупции имеет смысл обратить внимание на мотивацию материальную. Как свидетельствует исследование BIPART, главные стимулы для чиновников, особенно на местах – прямая финансовая мотивация и повышение в должности (которое непосредственным образом связано с повышением зарплаты).

Те чиновники, чья зарплата не зависит от эффективности работы, более негативно оценивают справедливость оплаты собственного труда и в целом распределения бонусов в организации. Если же такая зависимость установлена, то, по их мнению, премии назначаются недостаточно коллегиально.

Да, средняя зарплата в госуправлении превысила 1300 рублей и опережает среднереспубликанскую более чем на 30%. Причем растут доходы чиновников даже быстрее, чем у остальных белорусов: если средний рост реальных зарплат по стране за 2017 год составил 18,4%, то у госслужащих – 36,2%. Но надо понимать, что распределение доходов на госслужбе весьма неравномерно. Чиновники ниже замминистра могут получать довольно скромные зарплаты, особенно с учетом постоянных переработок в вечернее время и груза профессиональной ответственности. И в итоге эта бодрая зарплатная статистика раздражает их ещё больше, чем обывателей. А многочисленные и серьезные льготы госслужащих остаются скорее народным стереотипом, нежели реальной возможностью для чиновника средней руки.

В таких условиях неудивительно, что многие будут настроены самостоятельно хоть как-то монетизировать свое положение в системе госуправления. И если одни решают уйти на вольные хлеба в GR, то для других это прямой путь на кривую дорожку – к коррупции.

Функции для коррупции

Важную роль в такой монетизации играют именно полномочия, доставшиеся такому госслужащему. Не зря помимо транспарентности один из признанных способов борьбы с коррупцией – сокращений функций госорганов, избавление их от возможности излишней регулировки хозяйственной жизни. Чем больше полномочий – тем легче ими злоупотреблять, и наоборот.

Когда в 2012-2013 годах в Беларуси готовилась и проводилась реформа госуправления, в изначальных планах и рекомендациях акцент был сделан в том числе на сокращении функций госаппарата. По факту же после принятия указа №168 количество функций не то что не сократилось, но даже несколько выросло. Тем более не были реализованы более глобальные меры, содержащиеся в закрытых отчетах государственных исследовательских центров: например, существенное сокращение числа министерств и ведомств. Так стоит ли удивляться ,что победы над коррупцией не произошло?

Итоги: красивая тактика победила скучную стратегию

Тот факт, что Амельянович и Шамко отправились в отставку, не окажет само по себе существенного влияния на борьбу с коррупцией в Беларуси. Задержания директора Дворца спорта, 12 служебных лиц Минлесхоза и двух предпринимателей могут разрушить отдельные коррупционные схемы и решить проблему ситуативно, однако они не меняют общего фона. Глубинные причины коррупции не в этих двух министрах: ее предпосылки заложены в самой системе госуправления Беларуси. Да, реформировать эту систему не получится так быстро и эффектно, как снять двух начальников. Но без изменений в системе госуправления антикоррупционная политика и дальше будет лишь карать особо наглых или просто неудачливых чиновников, а не искоренять коррупцию как таковую.

Вадим Можейко, «Наше мнение»