Особенности отраслевого очковтирательства

Закажите себе новое ПО у нового разработчика, ребята, а то ваш ПК периодически виснет.

Почему у белорусского чиновника такой светлый, спокойный, уверенный в завтрашнем дне, не замутненный ни сомнениями в генеральной линии, ни абстинентным синдромом взгляд? У него все просчитано, все спланировано.

Документ соответствующий имеется - госпрограмма. Открыл, прочитал, отрапортовал - и сразу на душе светло и благостно, особенно если начальство в хорошем настроении.

Это не шутка, программа действительно серьезный документ. На сайте Минэкономики можно даже встретить чудесный термин «госпрограммирование», вероятно, предполагающий, что те, кто составляет госпрограммы, тоже немножечко программисты, а значит, к ним вполне применимы существующие в ИТ-индустрии критерии оплаты труда. Потому что без программы - никак.

22 мая на президиуме Совмина премьер-министр Андрей Кобяков попытался разобраться, что там напрограммировали его подчиненные и работоспособно ли то управленческое ПО, которое получилось в результате.

Итак, прямая речь премьера с цифрами, фактами и без субъективных охов-ахов: «В 2017г. реализовывалось 20 госпрограмм, подлежащих оценке. По всем программам определены ответственные заказчики и объемы финансирования. Эффективность реализации госпрограмм оценивает специально созданная межведомственная комиссия. Согласно представленному этой комиссией сводному отчету, из реализуемых в 2017г. госпрограмм 9 признаны высокоэффективными».

9 высокоэффективных программ из 20 оцененных - это 45% «высокоэффективности». Еще по 5 госпрограмм (25%) признаны либо эффективными, либо среднеэффективными. Оставшаяся госпрограмма «Малое и среднее предпринимательство» тоже не попала в разряд неэффективных - ее оценят позже, с учетом официальных статданных.

Так и работают в правительстве - высокоэффективно, эффективно, в крайнем случае - среднеэффективно. Потерь нет, блiскучая перамога, все чики-пуки, без сучка и задоринки. Удивительно, что белорусский опыт «госпрограммирования» до сих пор не снискал признания в мире. Не исключено, что по аналогии с ИТ-индустрией иностранцы, потрясенные эффективностью белорусской бюрократии, скоро отдадут подчиненным Кобякова на аутсорсинг разработку госпрограмм своего собственного развития.

Особенности госпрограммного обеспечения

Поставим диалоги главы правительства с его подчиненными на паузу и пробежимся по перечню из 20 госпрограмм на сайте Минэкономики. Вот, допустим, «Госпрограмма о социальной защите и содействии занятости населения на 2016-20гг.», весьма актуальная в контексте событий последних лет.

Заказчик - Минтруда и соцзащиты. Бог весть, что думает по ее поводу специально обученная межведомственная комиссия, однако если руководствоваться практикой, то после тунеядских протестов начала 2017г. программа должна либо очутиться в мусорной корзине, либо, вслед за президентским декретом, подвергнуться радикальной правке.

На слуху и госпрограмма развития машиностроительного комплекса на 2017-20гг., детище Минпрома: ее фактическое исполнение критиковали все, включая спикеров самого Минпрома и Лукашенко. Есть госпрограмма «Комфортное жилье и благоприятная среда» на 2016-20гг. от Минжилкоммунхоза - поставьте ей оценку сами, благо мнение граждан о качестве ЖКУ общеизвестно. Точно не очковтирательный характер носят госпрограмма по развитию и содержанию автодорог в РБ на 2015-19гг. от Минтранса и госпрограмма развития фармацевтической промышленности на 2016-20гг. от Минздрава - многие это уже почувствовали на своей шкуре.

Незамысловато, но мощно названа программа «Белорусский лес» Минлесхоза, и, судя по обстоятельствам отставки экс-главы этого ведомства Михаила Амельяновича, у «Белорусского леса» те же проблемы, что и у содействия занятости. Характерно, что куратором госпрограммы «Наукоемкие технологии и техника» выступает непосредственно НАН Беларуси, а заказчиком программы «Энергосбережение» - Госкомстандарт, хотя, например, программу «Развитие цифровой экономики и информационного общества» напрямую курирует Минсвязи.

Понятно, какие у кого компетенции и где экспериментально обнаруживается их дефицит. Очень трогательно, с учетом последних веяний, озаглавил свою программу Минсельхозпрод - «Госпрограмма развития аграрного бизнеса»: мол, это у вас сельское хозяйство на шести сотках, а у нас - бизнес, ничего личного.

Далее ведомственно-отраслевой характер госпрограмм виден уже невооруженным глазом: у Минстройархитектуры - «Строительство жилья», у Минтранса - программа развития транспортного комплекса РБ, у Минздрава - «Здоровье народа и демографическая безопасность», у Минобраза - «Образование и молодежная политика», у Минприроды и охраны окружающей среды - «Охрана окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов». Развитие общечеловеческой культуры «госпрограммирует» Минкульт, физической - Минспорта и туризма.

Оно, кстати, позволило себе некоторую креативность в заголовке второй заказанной программы - «Беларусь гостеприимная». Несколько выделяется в ведомственном ряду МЧС с программой по преодолению последствий катастрофы на ЧАЭС, а также Минэкономики с не оцененным «Малым и средним предпринимательством».

Горизонт планирования у ведомств-заказчиков везде один и тот же - 2016-20гг., т.е. мы в середине пути и поэтому видим результаты выполнения некоторых программ невооруженным обывательским глазом. Правовая база, подведенная под «госпрограммирование», довольно разнообразна и обширнa.

Нормативно-правовую базу госпрограмм в РБ составляют указ президента РБ от 23.03.2016г. N106 «О госпрограммах и оказании финансовой господдержки», указ от 25.07.2016г. N289 «О порядке формирования, финансирования, выполнения и оценки эффективности реализации госпрограмм»; постановления Совмина N148 от 23.02.2016г. «Об утверждении перечня госпрограмм на 2016-20гг. и показателей по заказчикам на 2016г.», N800 от 4.10.2016г. «О некоторых мерах по реализации указа президента РБ N289» и Положение о порядке работы постоянной межведомственной комиссии по госпрограммам, N51 от 19.08.2016г. «Об утверждении Инструкции о требованиях к структуре госпрограммы и содержанию отчетов о результатах реализации госпрограммы», N1088 от 28.12.2016 «О важнейших целевых показателях заказчиков госпрограмм на 2017г.»; постановление Минэкономики от 21.11.2016г. «Об установлении рекомендуемых для применения постоянной межведомственной комиссией по госпрограммам форм документов».

Иными словами, отраслевые госпрограммы - «софт», ПО, с помощью которого осуществляют свои функции на конкретном временном отрезке отраслевые ведомства. По сути, правительство - это бюрократический компьютер, в который загружают разработанное отраслевыми лобби ПО. Из этого, правда, не следует, что чиновники - всего лишь боты: коррупционные дела свидетельствуют об обратном. Но оценка премьером исполнения госпрограмм - это оценка работы отдельных министерств.

«Хотелось бы понимать»

У Кобякова репутация мягкого (иногда даже излишне) и тактичного, но достаточно проницательного руководителя. При этом глава правительства в отличие от главы государства, 1 марта блистательно перешедшего в оппозицию собственной экономической политике более раннего периода, не может позволить себе роскошь полностью дистанцироваться от деяний подчиненных.

На президиуме Совмина тактичный Кобяков напомнил: по итогам 2016г. высокоэффективными были признаны 14 госпрограмм. И задался резонным вопросом: «Хотелось бы понимать: итоги текущего года - это результат совершенствования Минэкономики подходов к оценке эффективности госпрограмм или это уже недоработка ответственных заказчиков? Результаты выполнения сводных целевых показателей госпрограмм лучше, чем в прошлом году, но еще далеки от идеала. Из 51 не выполнено 5, т.е. десятая часть». Предоставим премьеру самому ответить на этот вопрос.

Госбюрократия самодостаточна: она сама заказывает себе госпрограмму, по которой намеревается работать, сама ее выполняет и сама же потом оценивает выполнение того, что себе напланировала. Помните, как у классика: «Это вроде как машина/ Скорой помощи идет:/ Сама режет, сама давит,/ Сама помощь подает»?

На языке премьера, не допускающем смелых поэтических метафор, это формулируется так: «До сих пор не решена проблема объективности планирования показателей. По результатам оценки, отдельные из них перевыполнены в несколько раз». Механизм такого трудового подвига прост: например, «БелГазета» составляет программу выпуска в 2018г. и закладывает в нее показатель - не менее 1 номера ежемесячно. Регулярное перевыполнение обязательств в 4-5 раз (в худшем случае - в 3) гарантировано, премиальные начисляются в порядке, установленном законодательством.

По данным Совмина, МАРТ перевыполнило показатель по приросту объектов бытового обслуживания в райцентрах и на селе в 57 раз, МИД в 10 раз перекрыло сводный показатель мероприятий с участием белорусов зарубежья, Минприроды доложило о перевыполнении показателя по запасам пресной воды в 3 раза.

Премьер усомнился в том, что часть побед его подчиненных вырвана в бою, а не является результатом договорняка: «Эти вопросы мы уже обсуждали на заседании президиума Совмина в прошлом году. Складывается такое впечатление, что работа возглавляемой Минэкономики межведомственной комиссии сводится только к мониторингу показателей. Нет должного анализа и координации работы заказчиков госпрограмм».

Кобяков не кривит душой: возвращаясь на сайт Минэкономики, мы обнаруживаем там в разделе «Подходы к госпрограммированию в 2017г.» следующую задачу: «Ужесточить контроль за реализацией госпрограмм и принять дополнительные меры по восполнению в 2017г. допущенного в 2016г. отставания при выполнении сводных целевых и целевых показателей».

Про причины отставания и механизмы восполнения действительно ничего не сказано. Видимо, поэтому премьер опять попросил Минэкономики «аргументированно доложить, насколько объективны результаты (эффективность) реализации госпрограмм, где есть успехи, кто и в чем конкретно не дорабатывает, какие меры принимаются по решению проблемных вопросов».

Кобяков прошелся и по тем программам, результаты выполнения которых не спрячешь в статистике, - во-первых, ЖКХ, во-вторых, дорожное хозяйство. «По состоянию развития этих госпрограмм население зачастую судит о деятельности правительства в целом. Пока данные программы оцениваются межведомственной комиссией как среднеэффективные», - пояснил он. Увы, в данном случае оценки населения, как обычно, резко расходятся с оценками межведомственной комиссии.

Из реплик Кобякова на президиуме следует, что по госпрограмме «Комфортное жилье и благоприятная среда» при полном освоении средств не выполнена треть показателей. Ситуация с дорожным строительством, если верить премьеру, еще хуже. Получается, среднеэффективная программа - это та, где бабосы освоены, но достигнуто лишь от 20 до 70% планируемого эффекта?

Лукашенко поставил задачу отремонтировать и реконструировать к 2021г. не менее 7 тыс.км местных дорог, по факту сдано 1,5 тыс.км (около 20%). В целом в рамках реализации госпрограммы по развитию и содержанию автодорог выполнено лишь 12 из 20 показателей при освоении 98,2% выделенных средств.

Все это тем более обидно, что Совмин второй год работает по новой, улучшенной системе формирования и финансирования госпрограмм, описанной Кобяковым следующим образом: «Госпрограммы сформированы на основе приоритетов социально-экономического развития, утвержденных пятилетней программой. Госресурсы распределяются на основе программно-целевого метода в бюджетном процессе».Это все хорошо, научно, солидно: приоритеты, методы, развитие... Но как при освоении средств на 98,2% можно сдать лишь 20% запланированного? Как можно перевыполнить прогноз по объектам бытового обслуживания в 57 раз? Да, у программистов тоже есть «баги» (англ. bag) - сбои и ошибки. Но 98,2% и 57 раз в «госпрограммировании» - это уже не частный баг, а системный абсурд.

Закажите себе новое ПО у нового разработчика, ребята, а то ваш ПК периодически виснет. Смените «операционку» - в следующий раз не придется краснеть, докладывая про «среднеэффективные» программы.

Янка Грыль, «БелГазета»