Как Китай колонизует Дальний Восток

Без грифа «cекретно».

2018 год обещал стать важной вехой в развитии российско-китайского регионального сотрудничества – прежде всего на Дальнем Востоке, который, согласно известному высказыванию Владимира Путина, является «национальным приоритетом России на весь XXI век». На это указывало сразу несколько факторов. Во-первых, именно в этом году подходила к завершению программа координации развития приграничных регионов России и Китая на 2009–2018 годы (о ее плюсах и минусах мы писали здесь). Во-вторых, в феврале в Харбине были запущены «перекрестные годы российско-китайского межрегионального сотрудничества», а вместе с ними реанимировали целый ряд трансграничных проектов (хотя из реальных результатов сотрудничества пока есть только «выставки, конференции и фестивали»).

В сентябре во Владивостоке прошел Восточный экономический форум, на который впервые в истории прилетел председатель КНР Си Цзиньпин. А вместе с ним – внушительная делегация китайских чиновников. Одиннадцатого сентября прошел круглый стол руководителей регионов России и Китая, собравший 20 глав регионов из двух стран. Китайские журналисты тогда не скрывали своего изумления. Во Владивостоке за одним столом собрались сразу семь секретарей провинциальных комитетов Компартии Китая, управляющих регионами с общим населением 363 млн человек (а 106-миллионную провинцию Гуандун представлял губернатор, второе после партсекретаря лицо во властной иерархии) и общим ВРП около $5 трлн, что в номинальном выражении примерно в четыре раза больше, чем ВВП всей России.

Впрочем, все внимание наблюдателей было приковано к встрече Путина и Си, которые пекли на берегу Японского моря блины и ими же закусывали. На этом фоне осталась незамеченной новость о подписании ключевого документа о межрегиональном сотрудничестве России и Китая, который пришел на смену завершившейся программе 2009–2018. В этот раз его подписали не лидеры двух стран, а всего лишь главы профильных ведомств: министр по развитию Дальнего Востока Александр Козлов и министр коммерции КНР Чжун Шань. Увы, это вполне отражает место регионального сотрудничества в повестке отношений двух стран. На первом плане – высокая кабинетная геополитика, а вопросы экономического сотрудничества на земле – скучный, утомительный и не особо позитивный довесок.

Без грифа «Секретно»

То, что уровень соглашения, по которому Россия и Китай будут сотрудничать в ближайшие пять лет, был понижен с межгосударственного на межведомственный и региональный, не объясняет ту тишину, которая окружает новый документ. Новости о его подписании отсутствовали даже в официальной ленте ВЭФ. Сайт Министерства развития Дальнего Востока, который обычно не упускает случая написать даже о выращивании помидоров на «дальневосточных гектарах» на Чукотке, уделил новой программе лишь короткую заметку два дня спустя после подписания.

В результате эксклюзив получил «Коммерсантъ», единственное из российских СМИ, где провели экспресс-анализ программы. Не лучше ситуация и в Китае, где новость о подписании «Плана развития сотрудничества России и Китая на Дальнем Востоке» можно было найти только в обзорных заметках об итогах ВЭФ.

Самого текста программы в открытых источниках пока нет. Представители Минвостокразвития объясняют, что он будет опубликован ориентировочно в конце октября – ноябре, после подготовки специальной брошюры на китайском языке, которую можно было бы раздавать потенциальным китайским инвесторам. Девять лет назад все было иначе, и соглашение, которое критики назвали «планом предпродажной подготовки Дальнего Востока», сразу же на все лады стали обсуждать журналисты, исследователи и оппозиционные политики.

В чем же причины того, что чиновники не спешат хвастаться новым документом?

Во-первых, очевидно, что подписали не то, что ожидалось. Новая программа – это не продолжение программы 2009–2018. Это совсем другое соглашение, хотя, как уверяет источник в руководстве Минвостокразвития, «никакая другая программа подписываться не будет» и нишу дорожной карты российско-китайского регионального сотрудничества будет занимать именно этот документ.

Решение о том, что «провалившаяся программа 2009–2018 продлеваться не будет», по словам собеседника, было принято еще 8 сентября 2017 года в Хабаровске на первой встрече Российско-китайской межправкомиссии по сотрудничеству и развитию Дальнего Востока и Байкальского региона РФ и Северо-Востока КНР. Тогда же было решено «разработать новую программу сотрудничества на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе», хотя внимание общественности к этому факту особо не привлекалось.

В результате сложилось впечатление, что чиновники, которые обычно не упускают случая рапортовать о своих успехах, предпочли обойти молчанием как анализ результатов программы 2009–2018, так и подготовку документа, который планировалось подписать ей на смену. Хотя изменения в концепции соглашения носят не косметический, а самый что ни на есть принципиальный характер.

У программы сейчас новые кураторы: Минвосток РФ и Минкоммерции КНР вместо Министерства экономического развития РФ и Госкомитета по развитию и реформе КНР. Если ранее программа была нацелена на координацию развития двух регионов по обе стороны границы: Восточной Сибири и Дальнего Востока России с одной стороны и Северо-Восточного Китая – с другой, то сейчас речь идет только о российском Дальнем Востоке. Китай в новом соглашении присутствует только как субъект развития, тогда как девять лет назад идеалистично полагалось, что и российские инвесторы будут участвовать в развитии китайского приграничья.

Во-вторых, в новую программу не включили многие резонансные проекты, о которых Минвосток и потенциальные китайские инвесторы говорили в течение долгого времени. Здесь нет упоминания «трансграничных территорий опережающего развития» (фактически речь шла бы о реанимации идеи приграничных торгово-экономических комплексов по образу и подобию зоны Хоргос на границе Казахстана и КНР). Обходится стороной вопрос строительства трансграничных высокоскоростных магистралей, на чем регулярно настаивают представители провинций Хэйлунцзян и Цзилинь и о чем вице-премьер Юрий Трутнев еще в августе в Даляне заявлял как о почти решенном деле.

Лишь вскользь упоминается совместное освоение острова Большой Уссурийский под Хабаровском, что, конечно, не соответствует значимости этой территории в глазах китайских партнеров. В программе говорится только то, что «стороны признают Большой Уссурийский уникальной территорией, которая способна стать центром притяжения туристов». До 2024 года запланировано, что «каждая из сторон подготовит проект развития своей части острова, после чего стороны совместно обсудят общие вопросы создания инфраструктуры на острове, в том числе инфраструктуры защиты от негативного воздействия воды».

Переводя на обычный язык, это означает, что Россия пока не готова на части своей территории делать особый безвизовый и беспошлинный режим (что предлагают китайцы) и под предлогом того, что остров периодически исчезает под водой (это правда), оттягивает принятие решения, не обижая своих геостратегических партнеров.

Как говорят знакомые с ситуацией собеседники, не включать в программу эти пункты рекомендовал МИД РФ. Причина – отсутствие у российской стороны уверенности в экономической целесообразности проектов и возможности их согласования с силовыми ведомствами.

Накануне ВЭФ казалось, что новый документ может быть не подписан. В итоге был достигнут компромисс. Документ все же появился, но многие из положений, в течение года проходившие согласование в российских и китайских ведомствах, до итогового текста не дошли. Минэкономразвития РФ от курирования программы отстранено. В финальной версии программа выглядит как очередной «меморандум о намерениях сторон» или, как его называют в самом Минвостоке, «навигатор для китайских инвесторов».

Сразу у нескольких групп лоббистов есть основания считать такой итог своим аппаратным поражением. Поэтому программа 2018–2024 сейчас выглядит «нежеланным ребенком», о котором могут забыть даже раньше, чем о программе 2009–2018.

Между тем все это было бы зря. Несмотря на сложности согласования итогового текста, на данный момент мы имеем вполне адекватный для текущего уровня российско-китайского сотрудничества документ. Не слишком амбициозный, но более внятный и потенциально реализуемый.

Что внутри?

Название документа – «Программа развития российско-китайского сотрудничества в торгово-экономической и инвестиционной сферах на Дальнем Востоке Российской Федерации на 2018–2024 годы» – отражает его содержание, хотя более корректно было бы назвать его «пятилетним планом Минвостока по работе с китайскими партнерами».

Львиная доля текста представляет собой реферат текущего состояния российско-китайского сотрудничества на Дальнем Востоке и политики федерального центра по этому поводу – довольно качественно, нужно сказать, выполненный. Все остальное – тот самый «навигатор для китайских инвесторов», о котором говорят в министерстве. Широкими мазками показаны потенциальные сферы сотрудничества и привлечения инвестиций, а вся конкретика связана с теми проектами, которые уже реализуются.

В отличие от программы 2009–2018 новый документ не связывает стороны (особенно китайскую) завышенными обязательствами. И, учитывая провал предыдущего списка инвестпроектов из 212 наименований, это не так уж плохо.

Наличие в предыдущей программе обширного списка «ключевых проектов сотрудничества» создавало впечатление «проработанности документа». Однако фактически это же делало ее нереализуемой, так как было непонятно, кто за что отвечает и как чиновники должны указывать бизнесу, куда и как инвестировать.

В новом документе российская сторона лишь «предлагает рассмотреть возможность инвестирования». Речь идет о нефтехимии, добыче полезных ископаемых, транспортной инфраструктуре, лесном и сельском хозяйстве, аквакультуре и туризме. При этом упоминаются отдельные проекты, куда китайцев зовут вложить свои капиталы: среди них, например, строительство автомобильного моста через реку Лену в районе Якутска, создание в Артеме завода по сборке грузовых автомобилей, модернизация завода по переработке сахарного тростника в Приморском крае, освоение месторождений золота, платины, угля, никеля и меди по всему Дальнему Востоку.

Специалисты, знакомые с российско-китайским инвестсотрудничеством, скажут, что здесь нет ничего нового. Все эти проекты давно уже на повестке сотрудничества, и по некоторым из них уже заключены соглашения о совместных предприятиях с китайскими инвесторами. Особенность программы заключается в том, что конкретные китайские компании не называются и целевые показатели реализации проектов не устанавливаются.

Собственно сроки и обязательства появляются только в части крупных инфраструктурных проектов, зависящих от государства. К 2019 году планируется достроить железнодорожный мост через Амур Нижнеленинское – Тунцзян, к 2020 году – автомобильный мост Благовещенск – Хэйхэ, к 2022 году – канатную дорогу между этими же городами. Работы по этим проектам уже ведутся, так что, включая их в программу, авторы ничем особенно не рисковали.

Без срока исполнения упоминается самый проблемный объект – дублирующий мост через пятиметровую речку Гранитную (Хубутухэ) в районе погранперехода Полтавка – Дуннин. Объект не могут начать строить уже более десяти лет, а без постройки дублирующего невозможен ремонт существующего моста, который построен еще в 1980-х годах. Частным инвесторам этот проект неинтересен, поэтому лоббистов у него нет.

Долгое время строительство моста находилось в ведении «Росграницы», которая, потратив несколько миллиардов рублей на так и незавершившееся обустройство дальневосточных погранпереходов, в 2016 году благополучно прекратила свое существование. Сейчас трансграничной инфраструктурой (включая злополучный мост) занимается Министерство транспорта РФ, которое заново начало изучать ситуацию и проводить инвентаризацию проектов.

Китайцы неоднократно предлагали построить мост за свой счет, однако из-за того, что объект трансграничный, многие спорные вопросы (например, доступ строителей, оборудования и материалов на российский берег) никак не удавалось урегулировать. Наконец 1 марта 2018 года правительство России одобрило проект соглашения о строительстве моста через речку. Но по состоянию на сегодняшний день проект так и не воплощен в полноценный договор, а авторы программы 2018–2024 ограничились очень осторожной формулировкой: «Стороны будут содействовать работе над подготовкой текста проекта межправительственного соглашения о строительстве мостового перехода через реку Гранитная».

Еще один пункт, содержащий обязательства сторон, касается создания международных транспортных коридоров Приморье-1 и 2 (мы уже анализировали этот проект). Сами транспортные пути, соединяющие китайское приграничье с портами Южного Приморья, уже существуют, но для серьезных вложений в их модернизацию они должны стать востребованными со стороны китайских грузоотправителей. Пока Китай, несмотря на все увещевания с российской стороны, никак не обеспечивает должный поток транзитных грузов из своих северных провинций в южные, объясняя это в том числе сложностью трансграничных процедур и неготовностью инфраструктуры.

Существуют серьезные сомнения, что этот поток будет обеспечен даже в случае строительства нового порта в бухте Троицы и семидесятикилометровой дороги к нему от границы. Однако подписанная на ВЭФ программа гласит, что «китайская сторона будет поддерживать китайские предприятия, осуществляющие транзит грузов через порты Приморского края, а также участвовать в подготовке необходимых ТЭО, определяющих экономическую эффективность развития МТК Приморье-1 и 2. В завершающих разделах документа прописан механизм реализации программы, и это большой плюс по сравнению с программой 2009–2018, где такой механизм отсутствовал.

Реализацией займется та самая межправкомиссия, которую с китайской стороны раньше возглавлял тогдашний вице-премьер Ван Яном, а после мартовских кадровых назначений его место занял Ху Чуньхуа, последний в негласной иерархии четырех вице-премьеров Госсовета КНР. С российской стороны ее возглавляет Юрий Трутнев, один из десяти российских вице-премьеров, куратор всех институтов развития Дальнего Востока.

Таким образом, в руках Трутнева концентрируются полномочия не только по развитию Дальнего Востока, но и по российско-китайскому региональному сотрудничеству, что делает его фигурой, равной которой в истории восточной окраины России был только граф Муравьев-Амурский. Если в «систему Минвостока» включат еще и Забайкальский край, о чем в своем инстаграме недавно заявил министр по развитию Дальнего Востока Александр Козлов, вся российско-китайская граница (а значит, и все трансграничные проекты) окажется в ведении Трутнева.

При межправкомиссии должен быть создан деловой совет, в который, как ожидается, войдут предприниматели из двух стран. Оперативную работу по реализации программы будут осуществлять Минвосток и Минкоммерции КНР. Прописано, что китайское ведомство будет привлекать Государственный банк развития КНР для подготовки «предложений по реализации программы» (читай: предоставления кредитов для строительства указанных в тексте объектов).

Наконец, определено, что в программу могут вноситься изменения. Для этого придуман такой механизм: два курирующих министерства будут докладывать о ходе реализации программы на межправкомиссии и в случае необходимости будут заключать меморандумы, являющиеся своего рода «поправками» к программе.

Успех без гарантий

Вехой в российско-китайском региональном сотрудничестве, после которой слова наконец превратятся в дела, 2018 год, очевидно, не станет. За пышным фасадом ВЭФ с его душевной блинной встречей Путина и Си, а также представительным «выездным заседанием Центрального комитета КПК» еле уловимы реальные тенденции.

Нынешний уровень регионального сотрудничества двух стран настолько не соответствует высокой планке, заданной дружбой двух лидеров, а результаты настолько скандальны и низки, что главы государств сознательно дистанцируются от него, предоставляя карт-бланш своим подчиненным. По сравнению с реалиями десятилетней давности, когда дорожная карта российско-китайского регионального сотрудничества с помпой подписывалась в Нью-Йорке на встрече Медведева и Ху Цзиньтао, перемены разительны.

Иллюзий по поводу быстрых успехов уже нет. Зато постепенно растет понимание, что ради результатов придется окунаться в местную специфику и в некоторых случаях даже идти на создание особых условий (режим «свободного порта Владивосток», прецедент с введением электронной визы – из этой серии). С китайской стороной подобная работа велась еще с 1980–1990-х годах. В России она оказалась связанной с системой Минвостокразвития и ее куратором Юрием Трутневым.

Централизовав повестку регионального сотрудничества с Китаем, Москва сделала его менее динамичным, чем в 1990-е годы, но в то же время более упорядоченным. Сконцентрировав в одних руках полномочия и прописав, насколько это было возможно, механизм взаимодействия с китайскими партнерами, Трутнев максимально приблизился к тому, чтобы решать сложные вопросы трансграничной повестки с помощью «политической воли».

Однако, как показывает предыстория подписания программы 2018–2024, возможности Трутнева и его команды не безграничны. Лобби со стороны «традиционной бюрократии» (Министерство финансов, МИД и особенно силовики) вполне в состоянии заблокировать любые инициативы «бюрократии развития». Поэтому и итоговая программа, подписанная на ВЭФ, получилась половинчатой. Она дает хороший расклад, что и как нужно делать, но никого ни к чему не обязывает. И уж точно не дает никаких гарантий, что близость к Китаю наконец воплотится в долгожданное развитие Дальнего Востока.

Иван Зуенко carnegie.ru