Циклическая гильотина: как в США видят победу в торговой войне с Китаем

Вашингтон лишает Пекин контроля над собственной торговой политикой.

К началу очередного раунда переговоров между США и Китаем, которые пройдут в Вашингтоне 30–31 января, все четче вырисовываются контуры того, каким американцы хотели бы видеть исход их торговой войны с китайцами. На прошлой неделе агентство Reuters со ссылкой на свои источники сообщило, что Белый дом готов прекратить тарифную борьбу с китайским импортом, если Пекин согласится создать особый механизм проверки хода реформ в КНР.

Суть идеи в следующем: США снимают пошлины, но в ответ Китай должен либерализовать свою торговую политику так, как этого хотят в Вашингтоне (снизить барьеры для входа на рынок иностранцев, отменить требования по локализации технологий и так далее). Американцы при этом создадут механизм периодической проверки, как продвигаются эти реформы. Если Вашингтону покажется, что реформы идут недостаточно быстро или вообще саботируются, то США восстановят тарифы на китайские товары.

Это означает, что команда Роберта Лайтхайзера хочет создать своеобразную циклическую гильотину, которой через определенные промежутки времени нужно будет давать команду, рубить или не рубить конечности китайской экономики. Что, по сути, лишает Пекин контроля над собственной торговой политикой.

Предложение получается довольно унизительное: Вашингтон требует от властей КНР признать себя виновными и согласиться на условный срок, за время которого осужденному будет дана возможность исправиться. Только в отличие от условного срока американское предложение не предусматривает какой-то конечной даты, когда механизм контроля будет демонтирован. Ведь если отменить контроль и надзор, то власти Китая могут опять вернуться к «несправедливым торговым практикам».

Рычаг для своих и чужих

Создание подобных циклических гильотин практиковали и предшественники Дональда Трампа. Типичный пример – это waivers, изъятие из санкций, которое было важной частью санкционного давления на Иран в 2010-х годах. Суть состояла в том, что Вашингтон мог отложить на 180 дней введение санкций в отношении стран, закупавших у Ирана нефть, если те пообещают за этот период продемонстрировать «существенное снижение» закупок.

Каждые полгода власти США могли продлевать действие изъятия из санкций для определенных стран, если те постепенно отказывались от иранской нефти. Меры были предназначены для тех государств, кто до санкций закупал у Ирана значительную часть своей нефти и не мог в одночасье от нее отказаться, но обещал сделать это постепенно.

Настоящий расцвет применения этого механизма случился при нынешнем президенте, когда в августе 2017 года США приняли санкционный пакет CAATSA и в мае 2018 года вышли из ядерной сделки по Ирану. Уже в июле 2018 года США выпустили изъятие из санкций за покупку российского оружия для Индии, Индонезии и Вьетнама.

В ноябре 2018 года из-под действия иранских санкций были выведены еще восемь стран (Китай, Индия, Южная Корея, Япония, Италия, Греция, Турция и Тайвань). Над ними зависла 180-дневная гильотина: каждые полгода все они должны были или скорректировать свою политику на более соответствующую курсу США, или столкнуться с последствиями. По словам главы внешнеполитического комитета индийского парламента Шаши Тарура, правительство Индии, похоже, уже приняло решение о закупке американских самолетов, чтобы добиться возобновления изъятия из санкций США.

Есть существенная разница между применением этой меры при президенте Обаме и при Трампе. При Обаме, к примеру, от Ирана требовали предпринять довольно ограниченные шаги, в основном касающиеся отказа от военной ядерной программы и сотрудничества с МАГАТЭ. Контрольный механизм, в рамках которого международное сообщество могло проверять, как Иран выполняет свои обещания, имел ограниченный срок действия – 15 лет. После этого санкции снимались, и Тегеран был волен выбирать любую политику.

Теперь же США требуют от Ирана «остановить обогащение и навсегда отказаться от переработки плутония». То есть это требование никуда не денется, даже если вдруг Договор о нераспространении ядерного оружия, в рамках которого наказывают Иран, будет отменен или заменен другим. По сути, это равносильно требованию дать США рычаг влияния на внутреннюю политику страны.

И от Ирана, и от России, согласно CAATSA и заявлениям Майкла Помпео, требуется не просто выполнить ограниченный набор вполне конкретных действий, а радикально изменить политический курс. Москва должна не только «прекратить кибератаки», но и «восстановить территориальную целостность Украины» (то есть вернуть Крым). От Ирана требуют не только отказа от обогащения плутония, но и прекращения поддержки проиранских сил на Ближнем Востоке.

Заведомо завышенные требования означают, что на их выполнение Вашингтон не надеется: его цель – долгосрочное сохранение санкций, а вместе с ними – и изъятия для целого ряда стран, что создает для них ситуацию неопределенности.

Неопределенность, в свою очередь, дает важный рычаг Вашингтону: в разделе 231 CAATSA не указано, на сколько именно необходимо сократить закупки санкционных товаров, будь то иранская нефть или российское оружие, но сказано, что сокращение должно быть «существенным». Достигнут ли этот «существенный уровень», по всей видимости, будет решаться каждый раз в ходе переговоров, где главным аргументом в пользу обвиняемого станет общее соответствие американскому курсу. Тот же самый принцип будет применяться и в отношении Китая, если Вашингтон сможет убедить китайскую сторону принять условия переговорщиков Роберта Лайтхайзера.

По всей видимости, подобный рычаг США пытались получить и в отношениях с Россией. В интервью «Коммерсанту» замминистра иностранных дел Сергей Рябков говорил, что требованию американцев уничтожить якобы нарушающую договор РСМД ракету 9М729 предшествовало требование показать, «какие ракетные системы испытывались за очерченный американской стороной многолетний период».

Дипломат выразил опасение, что, если бы это было сделано, это дало бы Вашингтону основание «в дальнейшем требовать от России показа практически любой военной техники, которая чем-то им не понравилась». Наказанием за отказ было бы опять же введение каких-то ограничительных мер. По всей видимости, США не стали настаивать на выполнении этого требования, решив, что Москва вряд ли согласится.

От ZTE к China Inc.

На мысль, что Пекин ради окончания торговой войны может добровольно согласиться на циклическую гильотину, Вашингтон навел случай с китайской компанией ZTE. В 2017 году власти США уличили эту китайскую компанию, занимающуюся микроэлектроникой, в том, что она экспортировала товары с американскими комплектующими в Иран и Северную Корею. В апреле 2018 года Вашингтон запретил сотрудничать с ней всем американским производителям, что фактически привело к остановке ее операционной деятельности (в товарах ZTE было около 25% компонентов из США). Условием урегулирования конфликта в июле 2018 года, помимо гигантского штрафа $1,4 млрд, стало формирование в компании комплаенс-департамента из лиц, согласованных с Минфином США.

Если уж главный китайский производитель электроники, тесно связанный с государством, согласился на такие унизительные условия, то почему на них не может согласиться само китайское государство? Комплаенс-департамент, следящий за соблюдением законов компанией China Inc., будет находиться в США, но в остальном ситуация аналогичная. Штраф за несправедливую торговую политику китайская экономика уже уплатила падением экспорта из-за трамповских пошлин.

Нынешняя администрация США пытается создать подобные циклические гильотины для максимального числа стран, чтобы иметь возможность влиять на их внутреннюю и внешнюю политику. Сейчас их десять, и Китай в этот список уже входит. Над ним висит выданное в ноябре 2018 года изъятие из санкций за импорт иранской нефти, которое нужно будет обновлять в Вашингтоне уже в мае этого года. Этого, очевидно, мало: Пекин на доктринальном уровне был признан главным противником Вашингтона, и доступ к его внутренней политике нужен более серьезный.

Подобный подход отражает систему ценностей команды Дональда Трампа, которая не особенно верит, что склонить другие государства на свою сторону можно убеждением или силой примера. Намного надежнее создать рычаги давления и устрашения при помощи санкций или циклических гильотин как для противников, так и для строптивых союзников. Идеология людей у власти в любой стране может измениться, а страх свойствен и левым, и правым, и центристам. Корни этого подхода – в тотальном отсутствии доверия к любым соглашениям, когда выполнение условий сделки можно обеспечить только угрозой санкций или личным наблюдением за процессом.

Нельзя сказать, что Вашингтон применяет такие методы беспочвенно: Китай и КНДР действительно многократно нарушали данные ранее обещания, а многие союзники США пользовались американской защитой и «правилами игры», не давая ничего взамен. Но в случае с Пекином давление, скорее всего, не сработает, ведь у Китая не будет никаких способов гарантировать выполнение сделки уже Белым домом.

Не станет ли следующим требованием американцев реформировать внутреннюю политику? Распустить «лагеря перевоспитания» в Синьцзяне? Как выяснилось в случае с ZTE, Пекин готов до определенной степени «потерять лицо», чтобы сохранить экономику, но у всего есть предел. Его параметры мы выясним очень скоро, но сам факт существования подобных предложений должен подтолкнуть власти КНР к ускорению перехода к экономике, куда меньше зависимой от торговли и внешних рынков.

Михаил Коростиков, carnegie.ru