Вместо шести областей в Беларуси могут создать 18 округов

Как изменится карта страны?

В Беларуси периодически поднимается вопрос о том, что нужно пересматривать административно-территориальное деление страны. Еще в 2003 году ученые разработали концепцию, но тогда идею отложили — власти посчитали, что страна пока не готова к таким масштабным переменам. Но в 2018 году на «Большом разговоре с Лукашенко» тема вновь была поднята, в «cовете республики» создана рабочая группа по изучению вопроса. А недавно министр экономики Дмитрий Крутой заявил, что административно-территориальное деление может быть пересмотрено после переписи населения, которая пройдет в октябре 2019 года. Журналисты tut.by узнали, какие есть идеи по новому делению, сколько времени потребуется на изменения и почему нельзя просто установить новые границы — нужны реальные реформы.

Сегодняшняя административно-территориальная система сложилась, когда Беларусь была республикой Советского союза, со времени последней реформы прошло более 50 лет.

— В Советские времена была ориентация на индустриализацию, коллективизацию, исходя из этого и создавали районы. Кроме того, отбор района был важен с точки зрения роста партийного руководства, — говорит заведующая отделом мировой экономики и внешнеэкономических исследований Института экономики НАН Татьяна Вертинская. — Была плановая экономика, район должен был обеспечить четкие и незыблемые связи между предприятиями и населением, социальными объектами. Сегодня рыночная экономика, предприятия сами выбирают, к примеру, поставщиков, меняется логика самих связей. Численность — важный фактор, но не ключевой. С большей силой начинают действовать другие факторы — рыночные отношения и технологические изменения.

Почему нужна реформа?

Еще в 2003 году Лукашенко поручил Академии наук разработать идею по совершенствованию местного управления и самоуправления. Тогда концепция реформирования местного управления и самоуправления не была официально принята. Но сегодня этот документ рассматривают в том числе в совете республики, где создана рабочая группа по изучению вопроса об административно-территориальном делении страны.

Почему нужна реформа? Во-первых, при существующем делении нарушен принцип равномерности: периферийно расположены четыре из шести областных центров (Витебск, Гродно, Гомель, Брест), 14 райцентров находятся на расстоянии более 200 км от своего областного центра (например, Поставы, Ляховичи, Лельчицы и др.), 16 райцентров расположены ближе к Минску, чем к своему областному центру (например, Ошмяны, Осиповичи, Мир и др.). Во-вторых, производства размещены по всему региону, часто удаленно от областного центра. Итог — неравномерное развитие регионов — люди уезжают в более перспективные города или за границу.

В 2011 году был разработан главный градостроительный документ страны до 2030 года — Государственная схема комплексной территориальной организации (ГСКТО-2030), который предусматривает совершенствование планировочной организации Беларуси.

Два варианта — радикальный и мягкий

Есть два варианта, как изменить административно-территориальное деление.

Вариант первый — радикальный. Отказаться от нынешней трехступенчатой организации (село-район-область) и перейти к двухступенчатой (район-округ). Вопросы национального масштаба, в том числе стратегические, будут решаться на уровне республики. Вместо существующих шести областей и Минска как отдельного региона предлагается создать 18 округов (название «округ» — условное, могут быть предложены и другие варианты) на основе внутриобластных регионов. Внутриобластной регион — это связанные между собой населенные пункты, которые расположены в 1,5−2 часах езды от центра. Данные регионы выделили в схеме комплексной территориальной организации Беларуси, разработанной в 2015−2017 годах.

Эта идея увязывается с последними новациями по развитию средних городов: Орша, Барановичи, Молодечно и другие. Чтобы эти города стали административными центрами новых округов, они должны начать развиваться уже сегодня. С появлением округов изменится социальный стандарт в регионах — должны появиться филиалы или собственные крупные больницы, учреждения высшего образования, науки, культуры и спорта.

— Города-спутники, которые сложились сейчас вокруг Минска, на мой взгляд, должны перейти в зону ответственности столицы, это бы сняло существующие разногласия между Минском и областью о том, кто должен финансировать социальную сферу, например, — отмечает Татьяна Вертинская.

Важно — новое деление предлагается провести в границах нынешних областей. Например, Сморгонь сейчас входит в Гродненскую область, расстояние до Гродно — 234 км, до Минска — 113 км. По предложению нового деления Сморгонь будет относиться к Лидскому округу, расстояние до Лиды — 120 км. Задача реформы — развивать новые центры, а не укрупнять существующие. Так, в границах нынешней Гродненской области предлагают создать два округа, Брестской области — три, Минской — четыре, Витебской — четыре, Гомельской — три, Могилевской — два округа. Минск остается столицей со статусом города европейского значения.

Какие округа могут появиться в Беларуси?

1. Минский — Минск будет центром европейского значения, региональным подцентром округа станет Жодино, в округ войдут следующие районы: Воложинский, Дзержинский, Логойский, Минский, Пуховичский, Смолевичский, Узденский, Червенский. Перспективы развития региона — формирование Минской агломерации с городами-спутниками Заславль, Логойск, Смолевичи, Фаниполь, Руденск, Дзержинск и созданием в них новых современных предприятий. Ограничение концентрации населения в столице, программа обеспечения социальным жильем за границами Минска. Строительство Китайско-белорусского индустриального парка с новым городом Великий Камень, создание высокотехнологичных предприятий. Усиление логистического потенциала, связанного с обслуживанием грузовых и пассажирских потоков между странами ЕС, России и Украины. В перспективе подцентрами округа могут стать также Руденск и Великий Камень.

2. Борисовский — Борисов станет центром национального значения, в округ войдут Борисовский, Березинский, Крупский районы. Здесь упор на развитие машиностроения, фармакологическую, пищевую и легкую промышленность, в том числе создание совместных производств с крупнейшими мировыми производителями.

3. Молодечненский — Молодечно станет центром национального значения, в округ войдут Молодечненский, Вилейский и Мядельский районы. Предусматривается модернизация действующих промышленных предприятий, развитие курортной и рекреационной зон.

4. Слуцко-Солигорский — центром национального значения будет Солигорск, регионального значения — Слуцк, в округ войдут одноименные районы, а также Клецкий, Копыльский, Любанский, Несвижский и Стародорожские районы. Здесь акцент, с одной стороны, на «Беларуськалий», горно-обогатительный комплекс в Любани, с другой стороны — на перспективный агропромышленный комплекс. Предусматривается также развитие фармацевтических предприятий и создание на их базе кластера национального значения.

5. Брестский — центром национального значения остается Брест, подцентром станет Кобрин, в округ войдут Брестский, Березовский, Дрогичинский, Жабинковский, Каменецкий, Кобринский, Малоритский и Пружанский районы. В перспективах, согласно концепции, значится модернизация Березовской ГРЭС с созданием новых энергоемких предприятий. Кроме того, развитие транспортной логистики на пути из Евросоюза, развитие и формирование новых центров отдыха и туризма.

6. Барановичский — центром национального значения становятся Барановичи, к округу присоединяют, кроме Барановичского района, Ивацевичский, Ганцевичский и Ляховичский. Специализация региона — машиностроение, деревообработка, пищевая и легкая промышленность. Диверсификация экономики должна произойти за счет создания новых предприятий АПК, прежде всего в удаленных частях округа.

7. Пинский — город Пинск станет центром национального значения, а Лунинец — регионального, присоединяются Пинский, Ивановский, Лунинецкий и Столинский районы. Предложения по развитию те же, что и в Барановичском округе. Кроме того, согласно концепции, ставка делается на развитие горнодобывающей промышленности — строительство Ситницкого комбината.

8. Витебский — Витебск остается центром национального значения, в округ, кроме Витебского, также войдут Бешенковичский, Городокский, Лиозненский, Сенненский, Чашникский, Шумилинский районы. Закладывается модернизация существующих и создание новых энергоемких предприятий.

9. Оршанский — центром национального значения становится Орша, присоединяются Оршанский, Дубровенский и Толочинский районы. По предложенной концепции, это самый маленький округ. Специализация здесь — пищевая промышленность, машиностроение, АПК и льняная промышленность, именно здесь предлагают создать республиканский льняной кластер.

10. Полоцко-Новополоцкий — центрами национального значения будут и Полоцк, и Новополоцк, подцентром регионального значения — Лепель, кроме Полоцкого и Лепельского районов в округ также войдут Верхнедвинский, Россонский, Миорский, Ушачский районы. Перспектива развития — формирование нефтехимического кластера, создание многофункциональных транспортно-логистических центров, развитие туристической инфраструктуры вдоль Березинского канала.

11. Глубокский — центром регионального значения предлагают сделать Глубокое, подцентром — Поставы, также в округ войдут Браслав, Докшицы, Шарковщина и их районы. Диверсификацию экономики здесь предлагают сделать за счет развития строительного и агропромышленного комплексов, создание производств по переработке местного минерального и сельскохозяйственного сырья, ремонту с/х авто и оборудования. Кроме того, формирование кластеров производителей молочной и мясной продукции. Особое внимание — на развитие туристического потенциала региона.

12. Гомельский — центром национального значения будет Гомель, подцентром регионального значения — Речица. В округ войдут также Брагинский, Буда-Кошелевский, Ветковский, Добрушский, Кормянский, Лоевский, Хойникский, Чечерский, Гомельский, Речицкий районы. Предлагается провести модернизации существующих производств, развивать транспортную логистику по обслуживанию грузовых и пассажирских потоков между Россией, Украиной и ЕС. На пострадавших от взрыва на ЧАЭС территориях — расширение спектра медобслуживания, улучшение качества и доступности санаторного лечения, создание условий для привлечения кадров в социальную сферу (обеспечение жильем, в частности).

13. Жлобинский — центром национального значения предлагают сделать Жлобин, подцентрами регионального значения — Светлогорск и Рогачев, также в округ войдет Октябрьский район. Перспектива развития — модернизация существующего производственного комплекса.

14. Мозырский — центр национального значения — Мозырь, подцентр регионального значения — Калинковичи, районы — Ельский, Житковичский, Калинковичский, Лельчицкий, Мозырский, Наровлянский и Петриковский. Перспектива развития — освоение природных ресурсов региона, создание производств по разработке залежей строительного сырья, выпуску удобрений на основе сапропеля и торфа, увеличение глубины переработки древесины, производств по переработке сельскохозяйственного сырья.

15. Гродненский — центром национального значения будет Гродно, подцентром регионального значения — Волковыск, в округе будет семь районов: Гродненский, Щучинский, Берестовицкий, Мостовский, Волковысский, Свислочский, Зельвенский. Перспектива развития — формирование Гродненской агломерации с городом-спутником Скиделем, активное содействие наукоемким производствам на территории свободной экономической зоны «Гродноинвест», развитие логистики и туризма на европейском направлении, модернизация и наращивание мощностей существующих предприятий.

16. Лидский — центром национального значения предлагают сделать Лиду, подцентром также национального значения — Новогрудок, а Слоним и Сморгонь — региональными подцентрами. В этом округе будет 10 районов: Лидский, Слонимский, Новогрудский, Сморгонский, Вороновский, Островецкий, Ошмянский, Кореличский, Ивьевский, Дятловский. Здесь акцент — на строительство атомной станции в Островецком районе и наращивание социально-экономического потенциала в Островце. Также предлагается активней развивать логистические центры, учитывая близость к ЕС, и развитие туризма.

17. Могилевский — один из самых крупных округов, Могилев — центр национального значения, Горки и Кричев — подцентры национального значения, районы — Могилевский, Белыничский, Быховский, Круглянский, Чаусский, Шкловский, Горецкий, Дрибинский, Мстиславский, Кричевский, Климовичский, Костюковичский, Хотимский, Краснопольский, Славгородский, Чериковский. Горки предлагают сделать научно-образовательным и научно-производительным центром страны. Также в регионе требуется модернизация существующих предприятий, развитие малой энергетики и энергетики на местных видах топлива, создание новых предприятий в структуре АПК, особенно в отдаленных районах.

18. Бобруйский — центр национального значения — Бобруйск, подцентр регионального значения — Осиповичи, районы — Бобруйский, Осиповичский, Кличевский, Кировский, Глусский. Модернизация и наращивание мощностей существующих организаций, создание новых инновационных предприятий.

Также предлагается упразднить базовые и первичные уровни административно-территориальных единиц — на месте существующих 118 районов и 1173 сельских и поселковых Советов создать до 475 новых районов с радиусом доступности до центра 14−17 км.

Что дает реформа? Людям будет ближе ездить в «центр», деньги из бюджета будут оставаться на местах, сейчас значительная часть областного бюджета оседает в крупных городах, округов станет больше, а их площадь будет меньше, соответственно, деньги будут распределяться более равномерно. Кроме того, должна улучшиться инфраструктура. В новых центрах появятся филиалы или собственные медицинские центры, высшие учебные заведения, учреждения культуры и спорта. Должен быть решен и транспортный вопрос. Также ставка — на обновление и введение новых предприятий. В идеале это должно помочь удержать людей в регионах.

Второй вариант — мягкий. Районы, в которых проживает менее 20 тысяч человек, предлагают присоединить к прилегающим, более крупным. Например, численность населения в Россонском районе — 8943 человека, Наровлянском — 10 428, Зельвенском — 14 236, Дрибинском — 9369, Краснопольском — 9196. Также предлагается укрупнить малочисленные сельсоветы. И объединить крупные города с районами в одну административно-территориальную единицу — например, Бобруйск, Пинск, Барановичи. В сельской местности оставить только администрацию, отказаться от выборов местных депутатов.

Сколько реформа будет стоить Беларуси, пока неизвестно. Но прежде, чем переходить к новому делению, нужно, во-первых, изучить общественное мнение, а во-вторых просчитать каждый шаг и выработать «дорожную карту». По мнению Татьяны Вертинской, на изменения может уйти минимум 10 лет:

— Обязательно нужно учитывать мнение населения. Невозможно из центра, каким бы циркулем мы не водили круги, определить за людей, как им лучше будет жить. Иногда сегодняшние проблемы можно решить другим способом: например, нет рабочих мест — стимулируем малое предпринимательство, нет доступности — может, дешевле просто проложить дорогу, нет транспортной связи — пустить автобусы по наиболее востребованным маршрутам. Вместе с тем, нужно заглядывать вперед — будет ли интересен регион инвесторам, какой есть потенциал. Вспомните, еще несколько лет назад Островец был небольшим провинциальным городком. Сегодня, когда строится Белорусская атомная электростанция, это стремительно развивающийся город, куда едут со всей страны.

Чиновников в случае административно-территориальной реформы станет меньше. Во-первых, с развитием цифровых технологий часть административных процедур будет автоматизирована. Во-вторых, чиновники первого и второго звена не должны дублировать работу друг друга, как это часто происходит сегодня. В-третьих, если небольшие райцентры ликвидируются в пользу более крупных, соответственно, уйдут штаты администраций, на местах останутся только ключевые работники, отвечающие, прежде всего, за социальную сферу.

Важно — ученые предложили идею, не факт, что она будет принята именно в таком варианте. Каждый гражданин может отправить в Совет Республики, где сформирована рабочая группа, свои идеи и предложения.

Для реформы референдум не нужен

Административно-территориальную реформу могут провести и без референдума, отмечает бывший председатель Конституционного суда, профессор Григорий Василевич. В Конституции названы следующие административно-территориальные единицы Беларуси — области, районы, города и иные административно-территориальные единицы (ст. 9 Конституции), под «иными» могут быть и округа. Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» отдает решение ключевых вопросов в сфере административно-территориального устройства президенту, который «образует, объединяет и упраздняет области, районы, районы в городах; устанавливает и изменяет границы областей, районов, города Минска, городов областного подчинения и др».

— Надо также иметь в виду статьи 92 и 118 Конституции, в которых идет речь о порядке формирования Совета Республики и избрании местных Советов, — говорит Григорий Василевич. — Могут быть варианты, вполне вписывающиеся в требования Конституции, когда реформа будет проведена и без референдума. Все зависит от того, что будет затронуто.

Что касается предложения упразднить существующие административно-территориальные единицы, профессор Василевич считает, что к вопросу нужно подходить взвешенно.

— Нужно дать больше самостоятельности местным органам управления и населению. Больше внимания должно быть уделено формированию экономической основы местного самоуправления. Увеличить количество чиновников не даст президент, его позиция здесь хорошо известна. Чтобы местные власти получили больше полномочий, вносить изменения в Конституцию не потребуется. Все можно решить в законе, усилив влияние представительных органов, избираемых гражданами. Речь может идти как о коллегиальных (советы), так и единоначальных представительных органах. Согласен по поводу разумности упразднения сельских и поселковых советов. Более авторитетной фигурой на местном уровне является председатель сельского Совета депутатов. Было бы правильно, чтобы руководители этого уровня избирались населением. Это усилило бы их авторитет. Кроме того, от территории сельсовета избираются депутаты в районный Совет. То есть интересы граждан будут также представлены и в коллегиальном органе — районном Совете депутатов. Но вопрос в полномочиях этих избираемых лиц. А то народ изберет, а полномочий недостаточно.

Регионам нужно дать больше денег и власти, иначе реформа бессмысленна

Эксперты в один голос говорят, что проведение новых границ ситуацию в регионах не изменит — нужно менять финансово-бюджетную политику, усиливать местное самоуправление и параллельно с этим либо когда изменения заработают менять области на округа.

Руководитель проекта «Кошт урада» экономист Владимир Ковалкин объясняет, что сегодня доходы местных бюджетов в среднем на треть зависят от перераспределения из республиканского бюджета.

— Как правило, 60−65% местных бюджетов формируется за счет местных источников, местных налогов, и 30−35% приходит в виде трансфертов из центрального бюджета. Это делается для того, чтобы выравнять экономический потенциал региона. Некоторые налоги зачисляются в местный бюджет, а некоторые зачисляются частично в местный, частично идут в центральный бюджет, несмотря на то, что платятся они в регионе. Таким образом, в Беларуси работает система по распределению денег более богатых регионов более бедным ради выравнивания человеческого потенциала, обеспечения единых стартовых условий для оказания госуслуг во всех регионах, чтобы даже в бедных регионах поддерживать социалку в виде детских садов, школ, поликлиник, больниц и т.д., выплачивать пенсии и пособия. Финансовая система является отражением системы принятия политических решений. Поскольку у нас система вертикали власти, то и финансовая система отвечает этим принципам. Необходима децентрализация, гораздо больше денег оставлять в регионах, не менее 90% должны оставаться в регионах за счет местных налогов и только 10% могли бы перераспределяться. Но, к сожалению, в действующей политической системе это невозможно, потому что решения по регионам принимаются в центре, деньги находятся там же, а местные органы власти, по сути, являются филиалами центральных органов власти. Децентрализация бюджета должна идти вместе с политической реформой.

— В первую очередь, нужно приблизить социальные услуги к людям, для этого следует расширить полномочия местной власти, — говорит председатель «Фонда имени Льва Сапеги», эксперт в области самоуправления Мирослав Кобаса. — Мало полномочий — мало денег. В 2018 году местные бюджеты составляли 46% средств консолидированного бюджета страны. Но посмотрите, как распределялись эти средства: областной уровень — 47% из средств местных бюджетов, базовый — 52%, а первичный — только 1%. Если мы переходим на двухуровневую систему (сейчас в Беларуси — трехуровневая), на базовом уровне — районы — должны решаться все ключевые местные вопросы, на уровне области или округа должны остаться вопросы только стратегического развития регионов. Нужно уйти, наконец, от ситуации, когда люди по любому вопросу пишут или в облисполком, или президенту, потому что на местах расписываются в беспомощности.