Административная реформа: какие области могут упразднить

Разрабатывается проект замены шести областей Беларуси на восемнадцать округов.

Не успела Гомельская область отпраздновать свой 80-летний юбилей, как ей уже может грозить упразднение. Административно-территориальная реформа в РБ уже давно готовилась и откладывалась. Но на днях последовали довольно убедительные сообщения о твердом намерении привести ее в жизнь. С таким заявлением, например, недавно выступил министр экономики Дмитрий Крутой, пишет gomel.today.

Попробуем разобраться — каковы истинные причины этой реформы? К чему она может привести и что ожидать от нее белорусам?

Как сообщается, могут быть реализованы два варианта преобразований — «мягкий» и «радикальный». Согласно первому, некоторые районы внутри областей будут ликвидированы за счет укрупнения. При «жестком» же варианте реформы упразднению подлежат сами области — каждая из них будет разделена на несколько округов.

В качестве официальных причин называются следующие. Нынешнее трехуровневое деление «район-область-республика» было сформировано в советское время под нужды плановой экономики и партийного управления и поэтому морально и технически устарело. Существующая система не сбалансирована, некоторые райцентры находятся ближе к Минску или к «чужим» областным центрам, чем к «своим». Из-за неравномерности распределения административных центров люди едут работать в другие города и за границу (ну совсем уже фантастическая версия!). Новое деление позволит более справедливо распределять финансовые средства в регионах, будет стимулировать их экономическое и культурное развитие. Ну, и так далее.

Областная история

Рассмотрим кратко историю вопроса. Факты говорят о том, что «трехуровневое» административное устройство появилось у нас задолго до советского времени. А вот в БССР области существовали не всегда — как раз именно там уже ставился эксперимент с округами.

Большинство нынешних районных и областных городов возникли в глубокой древности как центры племенных княжений. Их появление было не случайным: как правило, они стояли на удобных водных или иных путях. И вокруг таких укрепленных хозяйственных, административных, военных и религиозных центров и группировалась жизнь соседних общин. Многие современные районы — территория компактного проживания отдельных славянских или иных племен, о чем говорит общность бытующих в этой местности говоров, особенностей народного орнамента и так далее. Со временем отдельные роды и племена объединялись в союз племен — вокруг сильнейшего. Так появились союзы радимичей с «областными» центрами в Гомеле и Чечерске, дреговичей — с Туровом и Мозырем, кривичей — с Полоцком и Витебском.

В Великом Княжестве Литовском также существовала трехуровневая организация земель. После упразднения удельных княжеств ВКЛ делилась на несколько «областей» — воеводств. Они, в свою очередь, включали «районы» — волости, затем — поветы. Базовый уровень составляли староства. Гомель долгое время входил в состав Речицкого повета Минского воеводства.

Этот традиционный принцип в основном был заимствован и после присоединения Беларуси к Российской империи. Белорусские земли были разделены на губернии и уезды. Впрочем, тогдашние «области» и «районы» были крупнее нынешних. В начале ХХ века территория Беларуси относилась к пяти губерниям. Революцию 1917 года Гомель встретил как уездный центр Могилевской губернии. В 1919 году была образована Гомельская губерния. После возвращения Гомельщины в состав БССР губерния была упразднена. БССР к этому времени делилась на округа, одним из них был Мозырский. В 1924 году, с присоединением к советской Беларуси был образован Речицкий округ, а в 1926 году — Гомельский. В 1926 году в БССР, занимавшую тогда восточную часть Беларуси, было 12 округов. 10 из них фактически предполагается восстановить сейчас — Минский, Борисовский, Слуцкий, Витебский, Оршанский, Полоцкий, Могилевский, Бобруйский, Мозырский и Гомельский.

В 1930 году советское руководство решило перейти к еще более «децентрализованной» системе — вместо округов были введены районы. Однако управлять еще большим количеством районов из одного столичного центра оказалось совсем сложно. И в 1938 году для совершенства организации вновь возвращаются к «среднему звену» — области. Были образованы первые пять областей, включая Гомельскую и Полесскую область с центром в Мозыре.

С присоединением Западной Беларуси в 1939 году было образовано еще пять областей. В 1944 году в составе БССР было 13 областей, включая Молодеченскую, Барановичскую, Пинскую, Брестскую и Гродненскую, примерно совпадающие с предлагаемыми ныне одноименными округами. Однако такое количество региональных единиц также оказалось слишком чрезмерным и в 1954 Полесская область с центром в Мозыре и ряд других областей были упразднены. В 1960 году была ликвидирована Молодеченская область. Так в Беларуси осталось шесть современных областей.

Три причины поделить область «на троих»

Какие же реальные причины могут стоять за весьма сложной и дорогостоящей реформой? Тем более, с учетом достаточно противоречивых результатов прежних «разукрупнений»?

Что касается «мягкого» варианта с объединением нескольких районов в один, то здесь наверняка соображения экономии и «оптимизации». При этом, заявленные цели о приближении «центров» к жителям глубинки явно достигнуты не будут.

А вот «жесткий» вариант реформирования, который, вероятно, и приходится ожидать, может иметь более сложный комплекс мотивации. Во-первых — это попытка подражания ряду сопоставимых по размерам государств Центральной и Западной Европы. Например, Чехии или Швеции. Так, Чехия подразделяется на 13 краев. Подобная децентрализация имеет ряд положительных сторон и позволяет проводить более гибкую местную политику. Однако это деление сложилось здесь исторически, и, зачастую, по естественно-географическим или этническим особенностям. Например, Южночешский край со столицей Чешска-Будеевица отделен от остальной страны горами и возвышенностями. А вот Южноморавский край представляет из себя область исторического государства Моравия, часть населения которого до сих пор считает себя отдельной нацией и проявляет склонность к сепаратизму. Есть ли подобное региональное деление в Беларуси?

А вот в Румынии, разделенной на 41 жудец (район), для удобства экономической координации ввели 8 нададминистративных регионов развития.

Вторая причина — попытка путем административной реформы преодолеть стремительно увеличивающийся разрыв между центром и периферией, между отдельными регионами Беларуси, некоторые из которых сегодня стали безнадежно депрессивными. Однако представляется, что причины бедности, закрытия предприятий, сокращения заработной платы и деградации социальной инфраструктуры заключаются не только в административном делении Беларуси на крупные области.

Третья причина — взаимоотношения между столичной и региональными элитами. Сегодня управляемость номенклатурой довольно высокая. Но на фоне стремительно меняющейся обстановки в мире и негативной экономической динамики все может поменяться. И, в любом случае, противоречия между все более богатеющим центром и обделенными регионами будут только усиливаться. Поэтому Минску легче будет справляться с региональными элитами, раздробленными на максимально большее количество частей. Возможно, в пользу такой гипотезы говорят и последние рокировки на уровне управления областями, когда одних руководителей забрали в столицу на повышение, а на их место прислали чиновников из других регионов.

Районы, кварталы и прочие массивы

В ходе предстоящей реформы Гомельскую область предполагается поделить на три округа — Гомельский, Мозырский и Жлобинский.

В Гомельский округ войдут Брагинский, Буда-Кошелевский, Ветковский, Добрушский, Кормянский, Лоевский, Хойникский, Чечерский, Гомельский и Речицкий районы, то есть, восточная часть Гомельской области. Или, если копать еще глубже, бывшая область проживания племенного союза радимичей. Как официально предполагается, после образования округа будут модернизированы предприятия, а на загрязненных Чернобылем территориях будет улучшено медобслуживание и санаторное (!) лечение, привлекаемые в социальную сферу работники станут обеспечиваться жильем. Здорово, не правда ли? Только возникает вопрос: а что мешало это сделать до сих пор? И почему после того, как «сокращенная» Гомельщина потеряет больше половины своих районов и такие важные промышленные объекты, как мозырский НПЗ, жлобинский БМЗ и светлогорский ЦБК, ей удастся выполнить столь амбициозную индустриальную и социальную программу?

Северо-западная часть нашей области станет Жлобинским округом. В него войдут индустриальные Жлобин, Рогачев, Светлогорск и лесистый Октябрьский район. Перспективой объявлена «модернизация существующего производства». Как будто комитет экономики Гомельского облисполкома до сих пор тайно противился этой модернизации?

Крупная территория достанется Мозырскому округу — Мозырский, Ельский, Житковичский, Калинковичский, Лельчицкий, Наровлянский и Петриковский районы. Короче — бывшая территория дреговичского Туровского княжества. Промышленным центром здесь является прежде всего Мозырь, другие районы восточного Полесья по-прежнему будут ориентированы на сельскохозяйственное производство и переработку его продукции, освоение и обработка строительного сырья, леса и торфа.

Попробуем теперь представить оптимистический и пессимистический сценарии. В случае, если все будет соответствовать идеальной модели, жители нашего региона получат очевидные плюшки. Гомель, Мозырь и Жлобин теперь будут гордо именоваться «городами национального значения». Решения локальных проблем будут приближены к месту. Больше средств станет оставаться в районах. Административные, хозяйственные, медицинские, образовательные и культурные учреждения станут доступнее населению глубинки. Житель самой дальней деревни сможет быстро добраться до «столицы» своего округа. В бывших райцентрах начнут открываться университеты — как в областных городах, строиться новые больницы, школы и детские садики. Например, заработает Жлобинский университет металлургии. Одним словом, наша провинция расцветет. И в отстающих районах появятся и новые кварталы, и жилые массивы, и все будет — красиво...

Теперь — немного пессимизма. Или — реализма? Область разделят на округа. Но при этом все останется по-старому. Чиновники будут решать свои проблемы, население — свои. Только теперь вместо одного облисполкома появятся сразу три. Многие функции управления, включая образование, медицину и правоохранительную сферу, теперь придется отчасти дублировать сразу в трех центрах. Увеличение же бюрократического штата потребует дополнительных бюджетных средств. Управление многочисленными округами непосредственно из Минска может негативно сказаться на его качестве. Подтянуть бывшие районные города к верхней планке сразу не получится, а вот уровень бывшего областного центра опустится. Инвесторы вряд ли хлынут в Калинковичи или Рогачев только потому, что им будет присвоен громкий статус «подцентры регионального значения». Неразберихи же возникнет много. Например, многие специализированные медицинские учреждения областного значения были сосредоточены в Гомеле. Станут ли теперь там беспрепятственно обслуживать лиц с пропиской в «чужом» округе? И это — только один из примеров.

Что до быстрого решения локальных проблем, справедливого распределения финансов и развития местного самоуправления, то это действительно хорошие вещи. Только они станут возможны не путем простого арифметического действия «деление», а в результате решения более сложного интегрального уравнения. По формуле со многими составляющими, среди которых — непременное появление выборных органов законодательной и исполнительной власти.