Миссия невыполнима

Почему провалилась «авторитарная модернизация» по-белорусски.

В широком смысле модернизация представляет собой процесс обновления традиционного общества и его перехода к обществу современного типа. Этот процесс имеет несколько составляющих: политическую (расширение политических прав, разделение властей, выборы, политическая конкуренция), экономическую (развитие рыночных отношений, индустриализация, урбанизация, рост доходов), социальную (образование, профессионализация, доступ к информации, сокращение неравенства) и культурную (секуляризация, освобождение личности, терпимость, ценности самовыражения). В более узком смысле модернизация подразумевает процессы промышленной революции, индустриализации и технологического развития, ведущие к формированию индустриального общества.

Для многих стран постсоветского пространства с обосновавшимися в них авторитарными режимами, бенефициары которых, если и склонны к модернизации, то разве что экономической, характерно достаточно узкое понимание этого термина. Широкое признание здесь получила концепция авторитарной модернизации, которая, как предполагается, может стать действенным инструментом ускоренного экономического и социального развития. Авторитарная модернизация подразумевает проводимый властями политический курс, как правило, связанный с экономической либерализацией и направленный на обеспечение социально-экономического развития посредством увеличения темпов экономического роста при сохранении авторитарного режима в политической сфере. Белорусские власти имеют схожие представления о приемлемых направлениях модернизации: так, в Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016-2020 годы термин «модернизация» почти исключительно упоминается в контексте мощностей, производств и инфраструктуры.

В последние годы белорусскими властями предпринимались некоторые попытки, относящиеся к повестке экономической модернизации и направленные на поощрение деловой активности и ускорение экономического роста. Речь, прежде всего, идет о принятии в конце 2017 года пакета законодательных актов, ориентированных на стимулирование деловой инициативы и развитие цифровой экономики. В настоящее время правительство занято поиском способов и возможностей ускорения экономического роста для достижения ВВП величины в USD 100 млрд. к 2025 году. Задача нетривиальная, принимая во внимание текущую экономическую динамику и склонность властей к поддержанию институциональной стабильности. Необходимо разобраться в том, насколько реалистичны надежды на то, чтобы совершить экономический рывок в условиях неизменности существующей политической системы.

Политическая стабильность vs экономический рост

Экономическая модернизация и поощрение роста экономики требуют преобразований, направленных на повышение в экономической системе роли рыночных институтов и материальных стимулов, защиту прав собственности и развитие частного сектора, сокращение вмешательства государства в экономику, обеспечение открытости рынков и стимулирование конкуренции. При этом в белорусской экономике складывается парадоксальная ситуация: дефицит экономической свободы и чрезмерная роль государства в экономике сочетаются с функционированием разнообразных специальных экономических зон и парков, обеспечивающих своим участникам благоприятные налоговые режимы и минимальное вмешательство государства в экономическую деятельность (ПВТ, Великий камень, Бремино-Орша). Речь идет об освобождениях и льготах при уплате налогов, таможенных пошлин и обязательных страховых взносов, упрощении административных процедур, обеспечении стабильности применимого законодательства, мягком режиме проведения валютных и внешнеторговых операций, применении свободного ценообразования, ограничениях по части проведения проверок компаний-резидентов, бухгалтерских, визовых и миграционных льготах.

При этом, несмотря на благие намерения, имеющие уже длительную историю, остальная экономика свободной экономической зоной пока не становится. Государство продолжает сохранять доминирующие позиции в экономике в части объемов промышленного производства (74%), инвестиций в основной капитал (59%), выручки от реализации (58%) и занятости (44%), что существенно выше в сравнении с другими странами региона.

Уровень централизации ресурсов в форме отношения доходов бюджета сектора государственного управления к ВВП находится на высоком уровне и составляет около 43%. По оценкам Международного валютного фонда, одной из ключевых проблем, связанных с доминированием государственного сектора, являются мягкие бюджетные ограничения и барьеры для конкуренции, создающие более благоприятные условия для государственных предприятий . Согласно аналитическому отчету «Белорусский бизнес 2017: состояние, тенденции, перспективы», представленному Институтом приватизации и менеджмента, наиболее значимым недостатком бизнес-среды, по оценкам компаний МСБ, являются неравные условия экономической деятельности и отсутствие добросовестной конкуренции между предприятиями различной формы собственности.

Мне уже приходилось писать о том, почему в нашей стране сохраняются неэффективные экономические институты (Неэффективные экономические институты: причины устойчивости). Суть в том, что, поскольку в условиях авторитарного режима существуют слабые ограничения и высокая концентрация политической власти, правящая властейа имеет возможность поддерживать экономические институты, в наибольшей степени отвечающие ее политическим интересам, даже если они не соответствуют целям экономического развития.

Переход к рыночным институтам благоприятен для роста, однако ослабляет контроль правящей власти над ресурсами – одним из источников политической власти – и может привести к появлению влиятельных субъектов и групп, которые могут составить конкуренцию властейам в политической сфере.

Экономический рост, основанный на рыночных институтах, может создавать угрозы для субъектов, контролирующих политическую власть, поскольку в условиях доминирования рыночных институтов власти не могут контролировать, кто будет извлекать рыночную ренту и являться бенефициаром экономического роста.

Как отмечают американские экономисты Д. Аджемоглу и Д. Робинсон в книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты»: «Экономический рост – это не просто появление большого количества более совершенных станков и агрегатов, которыми управляют более многочисленные и более образованные работники. Это еще и глубокий процесс трансформации, причем часто дестабилизирующей, процесс созидательного разрушения.

Поэтому экономический рост будет происходить, только если его не удалось заблокировать тем, кто боится от него проиграть и потерять привилегии, на которых основаны их богатство и власть». Именно по этой причине белорусская правящая властейа рассматривает рыночные институты как угрозу и предпочитает поддерживать институциональный статус-кво, сохраняя контроль над распределением ресурсов и бенефициарами экономического роста.

С другой стороны, экономический рост в рамках существующей модели экономики с доминированием государства во многих сферах и ограниченным использованием рыночных механизмов существенно замедлился и его потенциал оценивается международными финансовыми институтами, например, Всемирным банком , как очень ограниченный. Фактически белорусская политическая властейа столкнулась с широко известной дилеммой — политическая стабильность или экономический рост, — в рамках которой до настоящего времени делает выбор в пользу первого.

В таких условиях властейой предлагаются решения в формате «зональной» либерализации, когда сохранение существующей экономической системы или незначительные изменения в ней сопровождаются функционированием специальных экономических зон, правила игры в которых, имеют существенно более рыночно ориентированный характер по сравнению с «основной» экономикой. Такие решения представляются компромиссом между необходимостью стимулировать экономический рост и желанием сохранить политический статус-кво, которые в известной степени конфликтуют друг с другом. С одной стороны, это попытка найти новые источники экономического роста, а с другой стороны, стремление сделать его управляемым с точки зрения распределительных последствий и сохранить контроль над ресурсами.

Почему благоприятствующий частной экономической деятельности законодательный, налоговый, регулятивный и внешнеэкономический режим не является универсальным и достается ограниченному кругу субъектов, получивших доступ к зонам специального экономического режима? Мне представляется, что ответы кроются в двух аспектах. Во-первых, особый порядок предоставления государством доступа к преференциальным условиям экономической деятельности дает возможность осуществлять контроль за тем, кто будет получать выгоду и являться бенефициаром будущего экономического роста. Во-вторых, данный подход позволяет сохранять большой государственный сектор в экономике, избежать кардинальной экономической трансформации и неуправляемого перераспределения ресурсов из неэффективного государственного сектора в частный сектор. В конечном счете, правящая властейа добивается своей цели, сохраняя контроль над экономикой и распределением ресурсов.

С точки зрения результативности слабое место данного подхода обусловлено тем, что к поощряющим частную экономическую деятельность условиям получает доступ ограниченный круг субъектов. Если мы ограничиваем число тех, кто может стать бенефициаром экономического роста, мы ограничиваем и число тех, кто создает экономический рост. К сожалению, стремление власти контролировать экономический рост и его распределительные последствия лимитирует число субъектов экономического роста и, следовательно, ограничивает потенциал для конкуренции, инноваций и роста производительности.

Данный подход к стимулированию экономического роста может способствовать развитию определенных сегментов экономики, но не позволит решить главные проблемы, препятствующие экономическому росту в белорусской экономике. Речь об институциональных изъянах «основной» экономики, связанных с доминированием государства и преобладанием в экономике бюрократической координации, отсутствием открытого доступа к рынкам, ограничением конкуренции, неравными условиями экономической деятельности, мягкими бюджетными ограничениями и плохой защитой прав собственности. Исправление этих изъянов лежит в плоскости системных рыночных преобразований, обеспечивающих открытый и равный доступ к рынкам и значительно расширяющих число субъектов экономического роста.

Главное препятствие состоит в том, что такие экономические изменения противоречат особым интересам тех, кто контролирует политическую власть, и поэтому они представляются маловероятными.

Узкие интересы и поиск ренты

Если рассматривать ситуацию, когда в определенный момент системные экономические реформы станут соответствовать интересам правящей власти, то белорусские реформаторы могут столкнуться с другой серьезной проблемой. Речь идет о так называемых узких экономических интересах. По мнению американского экономиста М. Олсона ( «Возвышение и упадок народов: Экономический рост, стагфляция и социальный склероз»), к ним относятся узкие сегменты общества, отдельные субъекты или группы, имеющие незначительную долю в общественном продукте, но способные на организацию коллективных действий и потому обладающие известным политическим влиянием. Они не заинтересованы в том, чтобы использовать имеющиеся ресурсы и влияние для повышения производительности общества, поскольку получают лишь незначительную часть совокупного выигрыша.

Вместо этого такие субъекты и группы склонны направлять свои усилия на выгодное для них распределение ресурсов и получение большей доли в общественном продукте. Так называемое рентоориентированное поведение, принося выгоду узким интересам, наносит ущерб производительности экономики в целом за счет ограничения конкуренции, неравных условий экономической деятельности, мягких бюджетных ограничений и искажений в распределении ограниченных ресурсов.

Широкое распространение в белорусской экономике таких явлений как мягкие бюджетные ограничения и коррупция является достаточно точным индикатором доминирования в экономике узких интересов.

Мягкие бюджетные ограничения тесно связаны с государственным сектором экономики и фактически являются институтом, поддерживающим функционирование значительного количества предприятий, контролируемых государством. Несомненно то, что, в связи с сокращением директивного банковского кредитования экономики, в последнее время происходит ужесточение бюджетных ограничений. Однако директивное кредитование – это лишь один из каналов формирования мягких бюджетных ограничений в белорусской экономике.

Согласно оценкам МВФ , государственный сектор получает широкую поддержку по различным каналам, включая субсидии, отраслевую и налоговую политику, кредиты и гарантии, реструктуризацию кредитов и урегулирование проблемных долгов. Мягкие бюджетные ограничения отражают политическое и бюрократическое влияние отдельных предприятий, групп или даже отраслей, позволяющее им получать привилегии и перераспределять ресурсы в свою пользу. Это явление наносит ущерб экономическому развитию, поскольку разрушает стимулы к повышению экономической эффективности и позволяет перераспределять ресурсы в пользу неэффективных компаний.

Михаил Аникеев, «Белрынок»