Конец «русской весны»: как громады Украины победили идею федерализации

Децентрализация оказалась эффективным оружием.

Большинство украинцев выступают за унитарную форму правления в Украине - более 60%. Даже в условиях российско-украинской войны только 16% украинцев поддерживают федерализацию как условие мира на Донбассе. Можно констатировать: "федерализацию Украины" российская пропаганда проиграла.

Одно из основных орудий в этой войне - децентрализация.

Как реформа громад победила нарративы Кремля, и почему четыре украинских области тормозят реформу - изучала LIGA.net.

УКРАИНА ВАКЦИНИРОВАНА ПРОТИВ СССР И РУССКОЙ ВЕСНЫ

Россия задолго до войны 2014-го толкала Украину на путь федерализации. Коротко план Москвы выглядел так: унитарное государство - это когда вся власть в Киеве, значит, необходимо тратить ресурсы на подчинение центральных властей. В силу разных причин стабильный контроль над столицей оказался невозможен. Федерализация - это когда значительная и законодательная и исполнительная власть в области у местных политиков. Их проще купить. Это значит - взять под контроль целые области Украины легально и без применения военной силы. Федерализация могла звучать привлекательно для местных элит: больше власти, больше полномочий, самостоятельность в принятии любых решений. А главное - огромный соблазн коррупционных связей с Россией.

Победить этот нарратив можно было только параллельным процессом - реформой местной власти. В 2014 году, сразу после Евромайдана, власть запустила децентрализацию и за пять лет полностью нивелировала тему федерализации. В чем ее суть - рассказывает LIGA.net директор по вопросам науки и развития Института гражданского общества Анатолий Ткачук.

До реформы официальный Киев и жителей областей Украины связывал только один мост взаимодействия - контакты на уровне столица-область. Ткачук говорит, что отдельно взятые громады не чувствовали себя связанными с государством в силу зависимости от областных властей. Если условной Москве удавалось обрезать связь столица-область - Украина теряла не один населенный пункт, а сразу всю область - местные районные общины, подконтрольные областному начальнику, сдавались вслед за облцентром. Так случилось в 2014 году во время так называемой Русской весны.

Теперь, спустя пять лет, повторение этих событий практически невозможно. "Децентрализация предусматривает, что все громады находятся в едином украинском пространстве, имеют прямые отношения с госбюджетом. И это уже не 27 вертикальных нитей, это - тысячи связей. Теперь каждая громада заинтересована, чтобы существовало государство, потому что от государства (не через район или область) она напрямую получает полномочия и ресурсы", - отмечает Ткачук и добавляет, что громады также связаны между собой: "Создаются еще тысячи связей на горизонтальном уровне - мимо областного и районного уровня. В итоге получается ковер: по вертикали - тысячи связей, по горизонтали - тысячи связей".

Координатор коммуникационного компонента децентрализации программы USAID DOBRE Ирина Малык рассказывает LIGA.net, что разорвать такую связь между громадами будет уже непросто. "Кремль всегда пытался работать с регионами. А сегодня работать так с тысячами админединиц - это просто нереально. Одно дело пытаться договориться с региональным руководством, другое - с полутора тысячами громад", - говорит она.

К тому же, Украина с сильными громадами уже не вписывается в модель федерации России. "Это наша вакцинация против того, чтобы вернуться в СССР, в этот геополитический российский вектор", - подчеркивает эксперт.

МОСКВА ОТВЕЧАЕТ ФЕЙКАМИ: ПРИМЕРЫ

Неудивительно, что Кремль не заинтересован в становлении такой Украины. Но остановить реформу уже сложно. Поэтому россияне пытаются исказить ее смысл, дискредитировать значение и достижения - с помощью фейков. Один из примеров: вброс о том, что официальный Киев якобы планирует вместо 27 оставить только 15 регионов. "Это серьезно возмутило региональный уровень. Условно - объединят Харьковскую и Сумскую область. Что думают сумские элиты: "Все пропало, кто теперь будет главным". Но эта информация - фейк", - говорит Ткачук.

Однако подобные манипуляции создают нервозность, которая может привести к принятию поспешных решений. Эксперт по вопросам местного самоуправления Максим Ткач говорит LIGA.net о попытках подмены понятия децентрализации и проталкивания идеи "сильных регионов". "Например, периодически возникают предложения об избираемости губернаторов, глав областных администраций, что в принципе невозможно в унитарном государстве", - отмечает эксперт.

Бывший военный губернатор Павел Жебривский три года руководил военно-гражданской администрацией Донецкой области. Первое, что выделяет экс-губернатор в разговоре с LIGA.net - информационное влияние роспропаганды на местных жителей. Например - с помощью ботов в соцсетях. "Что бы не делалось на Донетчине - они все пытаються приуменьшить, сделать вид, что никаких изменений нет. При этом на самом деле каждый месяц в области открываются два-три объекта инфраструктуры", - говорит Жебривский.

Россияне подогревают настроения безнадежности и манипулируют новостями. "В Макеевке (временно оккупированна российскими гибридными войсками, - ред.) сделали каких-то 500 метров какой-то дороги. Это показали даже на российских первых каналах как достижение! При этом мы сделали сотни километров дорог, но там показали, что "на другой стороне" на обочине дороги где-то столбик упал", - рассказывает Жебривский.

Кремль не заинтересован в правде о децентрализации в Украине, уверен Ткачук, потому что украинские громады и города "имеют больше полномочий и ресурсов, чем российские". "В России все решает президент и соответственно его наместник - губернатор. Если взять сравнимые города, например, Днепр и Волгоград, Винницу и Читу, то бюджеты украинских городов больше, чем бюджеты российских городов. Это при том, что там ВВП значительно выше, чем в Украине", - говорит эксперт.

ПРОБЛЕМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ: СЛАБЫЕ МЕСТА УКРАИНЫ

Сложности с реформой наблюдаются в четырех областях: Одесской, Закарпатской, Харьковской и Киевской. По словам Ткачука, в Одесской и Закарпатской областях иностранная пропаганда, деньги и местные функционеры, подконтрольные внешним силам, пытаются выставить децентрализацию как "угнетение национальных меньшинств".

"Некоторые депутаты назначили себя главными болгарами или венграми, и делают все, чтобы сельсоветы и горсоветы, где большинство населения болгарское, румынское или венгерское, саботировало создание громады, потому что эти вожди тогда будут не нужны, а так - якобы выступают защитниками от ассимиляции. Реформа там не движется. И от этого страдают местные жители", - говорит Ткачук.

В Одесской и Киевской областях реформа конфликтует с интересами местных политиков и крупного бизнеса, которые хотят и впредь в ручном режиме решать вопросы с дорогостоящей землей на морском побережье и вблизи столицы. "Харьковская область - там также серьезное влияние и российского фактора. Плюс никто на региональном уровне не хочет отпускать бразды правления", - отмечает эксперт.

Но есть и примеры неэффективных действий центральной власти. Например, до сих пор не назначены первые выборы в нескольких объединенных территориальных громадах, созданных на Донбассе. Сначала это объяснялось угрозами, вызванными близостью к зоне боевых действий, но проведение на этих территориях президентских и парламентских выборов нивелирует этот аргумент.

Ткач отмечает, что ранее у жителей Донецкой и Луганской областей и без того был "комплекс особенности". "Так их еще сильнее вырывают из украинского контекста. Все украинцы живут реформой децентрализации. Но жители громад вдоль линии соприкосновения, даже после всех бюрократических процедур, не могут воспользоваться ее преимуществами. Это подрывает веру людей в реформу, демотивирует другие громады участвовать в этом процессе", - подчеркивает Ткач.

Еще одно проблемное место - ОРДЛО. В случае возвращения ныне оккупированных территорий там еще долгое время будет сохраняться пророссийское влияние. "Поэтому там нужно сильное представительство центральной власти, ограниченное самоуправление и ограниченное право на выборы. Иначе связанные с оккупантами функционеры получат полномочия, а на следующий день после избрания на сессии местного совета провозгласят себя "лугандоном", - предупреждает Ткачук.

Все эти проблемы требуют решения. Проволочки с завершением реформы приведут к патовой ситуации, когда любое решение правительства вызовет возмущение части украинцев. Чем снова может воспользоваться Россия. "В таких условиях следует завершить реформу, принять законы, провести местные выборы уже на новой административной основе в октябре 2020 года. И внимательно следить за фейками и вирусами, которые может вбрасывать Россия", - говорит координатор DOBRE Ирина Малык.