Нефтяное дежавю

Торг начался давно.

На заседании союзного Совмина 19 ноября после 7-часового обсуждения программы экономической «интеграции» премьеры Беларуси и РФ Сергей Румас и Дмитрий Медведев не смогли согласовать ключевые для Беларуси вопросы компенсации потерь от налогового маневра и цены на газ, начиная с 2020 года.

Сейчас едва ли не самый болезненный для Беларуси вопрос – условия поставок нефти и, прежде всего, компенсация за налоговый маневр, пишет Татьяна Маненок в статье на сайте «Белрынок».

Между тем, сама тема нефтяного спора Беларуси с Россией вызывает стойкое дежавю.

Торг начался четверть века назад

После распада СССР нефть в Беларусь Россия поставляла по старой схеме. Беларусь не могла полностью оплачивать поставки, и в результате у нее образовалась большая задолженность.

Чтобы упорядочить отношения в нефтяной сфере, Беларусь и Россия в 1994 году подписали межправительственное соглашение о сотрудничестве в развитии топливно-энергетических комплексов. После чего ежегодными протоколами к этому документу определялись конкретные условия поставок нефти в Беларусь и транзита нефти и нефтепродуктов через ее территорию.

Кстати, этим же соглашением предполагалось, что Беларусь будет покупать российскую нефть по мировой цене до практического объединения денежных систем двух стран, после чего Беларусь получит внутрироссийские цены на нефть.

Однако все было далеко не так.

В 1995 году стороны подписали соглашение о Таможенном союзе. Этим документом было установлено, что Россия будет поставлять нефть в Беларусь беспошлинно (эта норма действовала и раньше, но теперь был установлена официально). Кроме того, оно содержало ряд обязательств Беларуси перед РФ. От Беларуси потребовали проводить единую таможенную политику в отношении третьих стран, включая и единый размер экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты.

Беларусь этому сопротивлялась, поскольку это требование противоречило ее национальным интересам: в то время РФ экспортировала 90% нефти, а перерабатывала лишь 10%, а в Беларуси пропорция была обратной. В то же время более низкие, чем в России, экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты стимулировали российские компании поставлять нефть на белорусские НПЗ: они платили в белорусский бюджет меньше пошлин, чем в российский. И Беларусь на этом неплохо зарабатывала.

Кроме того, соглашением было предусмотрено, что Беларусь, получая беспошлинно нефть из России, должна делиться экспортными пошлинами при вывозе нефтепродуктов за пределы страны. Но Беларусь не делилась. И уже скоро благодаря растущим ценам на нефть она стала крупнейшим экспортером нефтепродуктов.

В начале 2004 года Россия все же настояла на том, чтобы Беларусь унифицировала с Россией пошлины на нефть и нефтепродукты. Однако унифицированная пошлина продержалась лишь три месяца. В апреле 2004 года Россия повысила ее до 31,5 долларов, а Беларусь — лишь до 30,5 долларов за тонну. С каждым новым повышением разбежка становилась все больше, что позволяло Беларуси привлекать на свои НПЗ относительно дешевую нефть и зарабатывать на экспорте нефтепродуктов.

В результате в 2004 году поставки российской нефти в Беларусь составляли 17,8 млн. тонн, в 2005 году они выросли до 19,3 млн. тонн. В 2004 году Беларусь экспортировала 12,9 млн. тонн нефтепродуктов на сумму 3,3 млрд. долларов, в 2005 году — 13,5 млн. тонн на сумму 4,8 млрд. долларов.

Россию не устраивало, что Беларусь не делилась с ней доходами от переработки российской нефти. Поэтому 12 декабря 2006 года правительство России объявило об отмене с 2007 года льготного налогообложения поставок нефти в Беларусь, сославшись на невыполнение Минском соглашения от 12 мая 1995 года, согласно которому Беларусь должна был перечислять России часть выручки от экспорта нефтепродуктов, выработанных из российской нефти.

Переговоры по заключению нового контракта по поставкам нефти в Беларусь на 2006 год зашли в тупик. В результате с 1 января 2007 года Россия начала облагать поставки нефти в Беларусь стопроцентной российской пошлиной (в то время – 180 долларов за тонну). В ответ белорусская сторона объявила о введении с 1 января 2007 года пошлины за транзит российской нефти по территории Беларуси в размере 45 долларов за тонну. Вслед за этим 5 января Гомельская таможня составила протокол о правонарушении на президента «Транснефти» Семена Вайнштока в связи с транзитом нефти без декларирования и уплаты пошлин, вызвав в его в суд. В ответ 8 января «Транснефть» остановила прокачку нефти, заявив, что с 6 января Беларусь начала незаконный отбор нефти из трубопровода «Дружба».

10 января после телефонного разговора Путина и Лукашенко Беларусь отменила пошлину на транзит нефти, а 11 января «Транснефть» в полном объеме возобновила поставки по «Дружбе». 12 января 2007 года стороны подписали соглашение об условиях поставки нефти в Беларусь, которое действовало в течение 3 лет и предусматривало льготные условия поставки нефти на белорусские НПЗ. Правда, одновременно было принято решение о том, что Россия будет взимать причитающиеся ей доходы от экспорта нефтепродуктов белорусских нефтепродуктов через механизм спецпошлины в следующей пропорции: в 2007 году – 70% к 30% (в пользу России), в 2008 году – 80% к 20%, в 2009 голу – 85% к 15%.

На поставки российской нефти для внутреннего потребления Беларуси была установлена нулевая пошлина.

Торг за нефть в рамках таможенной «тройки»

Документы о создании Таможенного союза Беларуси, России и Казахстана были подписаны в Минске 27 ноября 2009 года.

Второй этап создания этого интеграционного объединения — создание единой таможенной территории ТС — должен был стартовать с 1 июля 2010 года, после подписания президентами Таможенного кодекса Таможенного союза. Но эти планы пришлось скорректировать из-за позиции Лукашенко. Президент Беларуси не хотел подписывать Таможенный кодекс, требуя от России выполнить принципиальное для Беларуси условие: отменить таможенные пошлины на нефть и нефтепродукты.

Москва не хотела уступать. Это противостояние в определенной степени стало причиной вспыхнувшей в июне 2010 года газовой войны между Россией и Беларусью. Чтобы ускорить ратификацию Таможенного кодекса, Россия декларировала, что готова ввести границу с Беларусью, а также в случае провала с подписанием Таможенного кодекса установить с 1 июля 2010 года экспортную пошлину в размере 30% на поставки газа в Беларусь.

Москва понимала, что без Беларуси проект Таможенного союза не состоится. В Минске тоже понимали, что страна не готова покупать российский газ и нефть с пошлиной (30%), а также лишиться своего главного рынка — российского.

Тем не мене, жесткая позиция официального Минска в отношении условий интеграции заставила Москву пойти на уступки. Лукашенко поставил подпись под ратификацией Таможенного кодекса 5 июля 2010 года — только после того, как Москва пообещала отменить нефтяные пошлины для Беларуси (как только Минск ратифицирует весь пакет документов по созданию Единого экономического пространства, ЕЭП). Одновременно с решением о введении в действие Таможенного кодекса ТС 5 июля 2010 года был подписан Протокол об отдельных временных изъятиях из режима функционирования единой таможенной территории ТС. В нем было зафиксировано, что после подписания и ратификации Беларусью всего пакета документов по созданию ЕЭП для нее будут сняты таможенные пошлины на нефть и нефтепродукты.

Таким образом, фактически на начальном интеграционном этапе белорусская сторона добилась важного для себя решения — Россия пообещала снять для Беларуси пошлины на нефть и нефтепродукты раньше, чем заработает ЕЭП.

Торг за нефть в рамках создания ЕЭП

27 ноября 2009 года главы РФ, Казахстана и Беларуси приняли решение о качественно новом этапе интеграционного объединения — создании Единого экономического пространства (ЕЭП). Датой начала функционирования ЕЭП было определено 1 января 2012 года.

Подписание пакета соглашений по ЕЭП состоялось 9 декабря 2010 года в Москве после 1,5-часовой встречи Дмитрия Медведева и Лукашенко. Наиболее мотивированной стороной в процессе подготовки пакета документов по ЕЭП была Беларусь, так как Россия пообещала снять для нее пошлины на нефть и нефтепродукты за год до старта ЕЭП — с 1 января 2011 года, если к этому времени Минск ратифицирует пакет соглашений по ЕЭП.

Таким образом России пришлось заплатить Беларуси за ее согласие на участие в создании ЕЭП.

Как и следовало ожидать, пакет соглашений по созданию ЕЭП белорусские власти ратифицировали в конце 2010 года — первыми в таможенной «тройке», по сути, за год до старта ЕЭП. Это позволило Беларуси уже с 1 января 2011 года покупать российскую нефть, нефтепродукты и нефтехимическое сырье без экспортных пошлин.

Однако белорусская сторона осталась недовольна этим результатом. Ибо вслед за этим цена нефти для Беларуси увеличилась почти на 45 долларов за тонну — в результате повышения в 4 раза премии в цене нефти для российских нефтяников при поставке нефти в Беларусь. Минск расценил эту премию как аналог таможенной пошлины и в течение 2011 года торговался за ее отмену.

Этот торг оказался успешным. Новое соглашение о поставках нефти в Беларусь на 2012-2014 годы было подписано 15 декабря 2011 года — как раз накануне старта ЕЭП. Белорусское руководство назвало это соглашение лучшим за последние 5 лет.

Его плюсы для Минска: возможность получить около 4 млрд. долларов благодаря беспошлинному механизму поставок российской нефти при условии импорта из России 21,7 млн. тонн нефти. Российские экспортные пошлины на нефтепродукты были в то время существенно ниже экспортных пошлин на нефть, — они составляли в среднем 56% от пошлины на нефть. Это позволяло белорусским НПЗ получить хорошую маржу при переработке российской нефти. Также Беларусь получила возможность экспортировать свою нефть (в то время — около 1,7 млн. тонн) и при этом перечислять экспортные пошлины в свой бюджет.

Правда, экспортные пошлины на нефтепродукты Беларусь должна была при этом направлять в российский бюджет.

В 2013 году Беларусь перечислила в российский бюджет 3,32 млрд. долларов экспортных пошлин на нефтепродукты, а в свой бюджет было направлено 633,96 млн. долларов пошлин от экспорта белорусской нефти. Пропорция распределения экспортных пошлин сложилась на уровне 81% к 19% в пользу российского бюджета. Примерно такая же пропорция была и в 2014 году. Эта ситуация явно не устраивала Минск.

Торг за нефть в ЕАЭС

29 мая 2014 года в Астане в ходе заседания Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе ЕАЭС) Казахстана, Беларуси и РФ.

Для Беларуси одной из ключевых на новом этапе интеграции была также нефтяная тема.

Минск хотел отказаться от перечисления экспортной пошлины на нефтепродукты в российский бюджет. Это позволяло Беларуси с 2015 года автоматически поправить свой платежный баланс за счет дополнительных поступлений в бюджет примерно 2,5-3,5 млрд. долларов (в зависимости от цены на нефть).

Лукашенко не хотел ставить свою подпись под договором о ЕАЭС, не получив ясности по важному для Беларуси нефтяному вопросу. Россия в свою очередь противилась тому, чтобы экспортные пошлины на нефтепродукты оставались в бюджете Беларуси.

Из-за этого конфликта подписание договора о ЕАЭС чуть было не сорвалось. Премьеры не смогли урегулировать этот вопрос, поэтому его вынесли на уровень президентов. Политические договоренности президентов по этому вопросу были оформлены документально 29 мая 2014 года, — в день подписания договора о создании ЕАЭС.

В результате стороны подписали протокол о внесении изменений в соглашение о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин при вывозе с территории Беларусь за пределы таможенной «тройки» нефти и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти. Согласно этому документу, с 2015 года в бюджет Беларуси должно было зачисляться 1,5 млрд. долларов экспортных пошлин на нефтепродукты (не менее 125 млн. долларов в месяц), остальная сумма — в российский бюджет.

Эта договоренность была рассчитана на долгосрочный период — до выхода на единый рынок нефти и нефтепродуктов в ЕАЭС (2025 год).

Однако нефтяной вопрос чуть было не сорвал ратификацию Беларусью договора о ЕАЭС. К этому времени белорусской стороне «стало известно», что Россия с 2015 года по 2017 год проводит налоговый маневр — налоговую реформу в нефтяной отрасли, в результате чего входная цена на нефть для Беларуси уже с 2015 года повышается на 100 долларов за тонну, что снизит маржу переработки белорусских НПЗ. Белорусская сторона потребовала компенсировать эти потери.

Этот вопрос Лукашенко и Путин обсудили по телефону 7 октября 2014 года. В этот же день на переговорах премьер-министров Беларуси и России Михаила Мясниковича и Дмитрия Медведева вопрос компенсации потерь удалось решить, что позволило официальному Минску ратифицировать соглашение о ЕАЭС.

В то время Беларусь просила полностью освободить ее от уплаты экспортных пошлин на нефтепродукты в российский бюджет на 3 года, — пока в России будет продолжаться налоговый маневр, чтобы белорусские НПЗ смогли завершить модернизацию и были готовы к новым нефтяным вызовам. Однако Москва огласилась дать освобождение только на год.

Но тогда еще никто не знал, что очень скоро этот вопрос утратит свою актуальность. Дело в том, что из-за рухнувших мировых цен на нефть объем экспортных пошлины на нефтепродукты, которые получал белорусский бюджет, был ниже гарантированных Беларуси 1,5 млрд. долларов, предусмотренных российско-белорусскими договоренностями. Так что Беларуси в любом случае не надо было делиться пошлинами с российским бюджетом.

Падение мировых цен на нефть стало серьезным фактором снижения экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты и, как следствие, белорусских нефтяных субсидий со стороны РФ. Если в 2013-2014 годах эта субсидия, по оценкам российских экспертов, составляла около 100 долларов на тонне нефти, то в 2015 году она снилась примерно до 60 долларов.

В 2015 году белорусская сторона пыталась добиться от российских нефтекомпаний дополнительной скидки на нефть в размере 5 долларов за тонну. Белорусская сторона считала необходимым скорректировать нефтяную формулу на фоне глобального падения цен на нефть, базовые условия которой были заложены 4 года при другой конъюнктуре. Белорусская сторона также отмечала ухудшение качества российского нефтяного сырья, что также должно быть отражено в цене нефти для Беларуси. Цена этого вопроса для Беларуси в то время была примерно 5-6 долларов на тонне. Однако сторонам сторговаться не удалось.

Нефть как «жертва» газового спора

В 2016 году белорусские НПЗ планировали увеличить переработку нефти в сравнении с предыдущим годом на 1 млн. тонн — до 24 млн. тонн. В первом полугодии они нарастили переработку на 0,5% в сравнении с таким же периодом 2015 года — до 11,937 млн.тонн. Но во втором полугодии Россия в ответ на нерешенный газовый спор с Беларусью «надавила» на нефтяной рычаг.

В результате поставки российской нефти в Беларусь снизились в 2016 году до 18,112 млн. тонн. Как следствие, экспорт белорусских нефтепродуктов упал на 23% по сравнению с 2015 годом – до 13,004 млн. тонн. А в стоимостном выражении он рухнул аж на 39% — до 4,034 млрд. долларов. Из-за сокращения поставок российской нефти белорусские НПЗ потеряли в 2016 году около 1,2 млрд. долларов валютной выручки, еще 1,65 млрд. долларов заводы лишились из-за ухудшения ценовой конъюнктуры на экспортных рынках нефтепродуктов.

Поскольку Беларусь заняла жесткую позицию в торге за условия поставок российского газа, РФ заявила о намерении поставить в 2017 году лишь 16 млн. тонн нефти. Минск возмутился: это нарушает договоренности, достигнутые при подписании договора о создании ЕАЭС, согласно которым Беларусь с 2016 по 2024 годы может покупать в России по 24 млн. тонн нефти ежегодно.

В разгар конфликта Лукашенко даже заявил, что «Беларусь обойдется без российской нефти, если на другой чаше весов будет независимость». Газовый конфликт удалось погасить лишь весной 2017 года.

13 апреля 2017 года Беларусь и Россия подписали пакет из 7 документов по разрешению нефтегазового конфликта, из них три — межправсоглашения, в том числе и по нефти. Этими соглашениями предусмотрено, что Беларусь может ежегодно импортировать 24 млн. тонн российской нефти, вплоть до 2025 года. При этом оговорено, что весь объем российской нефти — 24 млн. тонн – будет поставляться в Беларусь трубопроводным транспортом (раньше 23 млн. тонн поставлялось трубопроводным транспортом и 1 млн. тонн – железнодорожным). Также протоколом исключено обязательство Беларуси по поставке на российский рынок автомобильных бензинов в объеме 1 млн. тонн в год.

Кроме того, протокол предусматривал поставки в Беларусь в 2017-2019 годах 6 млн. тонн нефти ежегодно в режиме перетаможки (еще 18 млн. тонн — для переработки на белорусских НПЗ).

Эти условия были выгодны для Беларуси. Заявлялось, что реализация этих нефтяных договоренностей в совокупности принесет Беларуси экономическую выгоду в размере порядка 500 млн. долларов в год.

Аналогичные условия по поставкам нефти белорусская сторона планировала получить и в 2018 году. Это было непросто, учитывая, что в августе 2017 года российский президент Владимир Путин поручил правительству подписать пакетное соглашение о поставках нефти в Беларусь — в увязке с условиями транзита нефтепродуктов через российские порты.

Беларусь пообещала, что может поставить через российские порты до 1 млн. тонн нефтепродуктов в случае экономической целесообразности. Этого не случилось.

Тем не менее, ни в 2018 году, ни в 2019 году условие транзита белорусских нефтепродуктов через российские порты не было обязывающим для белорусской стороны.

Однако теперь Беларусь несет дополнительные потери из-за введения РФ с 1 ноября 2018 года квот на поставки нефтепродуктов в Беларусь (как заявлено, во избежание их реэкспорта). Белорусская сторона прогнозировала, что из-за секвестра поставок российских нефтепродуктов в 2019 году страна потеряет в объеме экспорта около 1,5 млн. тонн нефтепродуктов по сравнению с 2018 годом.

В 2020 году Беларусь хочет получить компенсацию за налоговый маневр и пролонгировать перетаможку. Беларусь предоставила России предложения по балансам поставок нефтепродуктов на 2020 год, Минск рассчитывает сохранить импорт беспошлинной нефти из РФ на уровне 24 млн. тонн. При этом рассчитывает на перетаможку 6 млн. тонн нефти из этого объема. Однако пока договориться по этому вопросу с РФ не удалось.

Тяжкое бремя налогового маневра

С 1 января 2019 года Россия приступила к завершению налогового маневра в нефтяной отрасли. Его параметры предусматривают в 2019 –2024 годах ежегодное снижение ставки вывозной таможенной пошлины на нефть (на 5 процентных пунктов в год) с доведением ее до нуля к 2024 году и повышение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В результате с 2024 года цена российской нефти для Беларуси приблизится к мировой.

Учитывая, что ставки вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты привязаны к ставке экспортной пошлины на нефть, это ведет к снижению поступлений доходов бюджета Беларуси от экспорта нефтепродуктов. В Беларуси подсчитали, что в отсутствие компенсаций от России при цене нефти 60 долларов за баррель потери от налогового маневра составят для Беларуси до конца 2024 года 9 млрд. долларов (15% ВВП), в том числе доходы бюджета сократятся на 3 млрд. долларов, а прибыль НПЗ снизится на 6 млрд. долларов.

В то же время в России законодательно предусмотрена система адресной поддержки нефтяным компаниям, чтобы не допустить резкого роста цен на топлива и поддержать нефтеперерабатывающую отрасль. Компании, инвестирующие в модернизацию, получат возмещение затрат из бюджета в виде отрицательного акциза на нефть. А чтобы сдержать цены на топливо на внутреннем рынке, российские НПЗ получат так называемый демпфирующий акциз, что позволит сблизить доходность поставок топлива на внутренний рынок и на экспорт.

В Беларуси аналогичный механизм поддержки НПЗ не предусмотрен: для этого нет бюджетных источников.

Пытаясь получить компенсацию за налоговый маневр, белорусская сторона апеллирует к соглашению по созданию ЕАЭС, при подписании которого стороны урегулировали все спорные вопросы, связанные с будущими ценами на газ и нефть для Беларуси. Но, как заявляет официальный Минск, «принятые вслед за этим решения РФ по налоговому маневру сводят до нуля все предыдущие договоренности».

Минфин РФ в свою очередь завил, что претензии Беларуси на компенсацию потерь от налогового маневра ограничивают суверенное право РФ на проведение внутренней политики и не соответствуют принципам договора о ЕАЭС, ибо при его заключении стороны договорились руководствоваться принципом суверенного равенства государств.

Российское министерство предложило белорусам решать этот вопрос в рамках реализации «дорожной карты» по унификации налогового законодательства двух стран. Проектом этого документа предусмотрено подписание ряда межправительственных соглашений о применении на территории Беларуси норм Налогового кодекса РФ в отношении всех налогов и сборов, а также налогового администрирования (за исключением единичных изъятий, связанных с особенностями белорусской экономики).

«Вопрос компенсации за налоговый маневр … так в принципе не должен стоять. Мы говорим об интеграции, унификации налогового законодательства. С унификацией налогового законодательства вопрос компенсации отпадет», — заявил вице-премьер РФ Дмитрий Козак журналистам после переговоров 19 ноября с участием премьер-министров двух стран.

По его словам, если налоговое законодательство будет унифицировано, то белорусские предприятия автоматически получат этот же демпфер. «Об этом надо договориться», — сказал Козак.

Но в МНС Беларуси не видят необходимости в общей с Россией налоговой системе. Заместитель министра по налогам и сборам Беларуси Элла Селицкая 20 ноября сообщила РБК, что создание единой системы налогового администрирования России и Беларуси обсуждалось в рамках программы экономической интеграции двух стран. Налогового администрирования касаются две «дорожные карты», работу над которыми ведут министерства финансов двух стран.

«До вчерашнего дня у нас не были согласованы вопросы по налоговому администрированию», — сказала она. Обсуждалось создание единой системы налогового администрирования двух стран. «На мой взгляд, это не совсем нужно, потому что изначально мы вели речь об интегрированной системе налогового администрирования. Потому что на территории двух стран уже созданы автоматические информационные системы. И говорить о том, что сегодня кто-то должен все перестроить и взять за основу систему другого государства, на мой взгляд, не совсем правильно. Потому что вложены средства бюджета, налогоплательщиков, системы работают, дают эффект», — сказала Селицкая.