Вертикаль со смещенным центром тяжести

Почему реформа Конституции России грозит регионам кризисом.

За бурными дискуссиями о смене Конституции РФ и усилении роли Госсовета изменения в региональной политике Кремля отошли на второй план. Между тем они будут играть важную, если не ключевую роль в предстоящих преобразованиях. Руководитель Центра политико-географических исследований Николай Петров уверен, что даже при профессиональной работе правительства курс на усиление централизации, взятый Кремлем, может привести к кризису в регионах, пишет The Insider.

Предложенная Кремлем реформа — централизаторская и по общему своему замыслу, и в деталях. Она закрепляет встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти, что радикальным образом расходится с действующей Конституцией. Кроме того, она идет в русле происходящих в последние годы изменений. Это и отмена выборности мэров, и укрупнение муниципальных районов, и сокращение и без того скудной финансовой базы органов местного самоуправления. Путинская реформа лишает региональные парламенты пусть эфемерного, но все же права согласовывать кандидатуру регионального прокурора и передает эти функции Совету Федерации, большинство членов которого де-факто назначаются президентом. Наставляя нового генерального прокурора, бывшего заместителя руководителя Следственного комитета Игоря Краснова, Владимир Путин подчеркнул, что прокуратура в России должна быть еще более централизованной. Как тут не вспомнить французского писателя, правоведа и философа эпохи Просвещения Шарля Монтескье, который говорил: управление огромной страной из единого центра означает деспотию, в то время как единственный способ обеспечить демократическое правление — это федерализм.

Встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти радикальным образом расходится с действующей Конституцией.

В ходе формирования нового правительства исчезло Министерство по делам Северного Кавказа. Его функции теперь переданы Министерству экономического развития. Напомню, что ныне упраздненное ведомство было создано в 2014 году, вскоре после появления другого регионального министерства — по делам Крыма. По сути, они оба унаследовали часть функций расформированного тогда же Министерства регионального развития. Сегодня остается лишь одно территориальное министерство — дальневосточное, под длань которого недавно отошли Арктика и Забайкалье, составляющие вместе с Дальним Востоком две пятых территории страны.

Минкавказ не был особенно эффективен, в том числе и потому, что его глава Сергей Чеботарев всегда был «младшим министром», не в пример куратору Дальнего Востока Юрию Трутневу. Кроме того, авторитет министра по делам Северного Кавказа невольно подрывал полномочный представитель президента в Северо-Кавказском федеральном округе. Эту должность обычно занимает кто-то из силовиков (последние два года на этом посту был генерал-лейтенант Александр Матовников, участвовавший в 2014 году в спецоперации по аннексии Крыма, с 22 января 2020 года — бывший прокурор Юрий Чайка). А их северокавказские лидеры, естественно, уважали больше. Плюс многие из глав этих республик могли напрямую выйти на президента. Однако теперь, в отсутствие специализированного министерства, с надеждами на действенную координацию действий федеральных структур в регионе придется расстаться.

Новый, переформатированный еще в 2018 году Госсовет напоминает мне выездной актив корпорации, где представлены руководители всех основных отраслевых и территориальных ее подразделений, которые Кремль считает возможным время от времени менять местами. Наверное, этот орган будет способствовать принятию более взвешенных решений на федеральном уровне. Но дело в том, что, согласно принципу субсидиарности, на федеральном уровне должны решаться только те проблемы, которые нельзя эффективно решить на региональном и муниципальном уровнях. Прежде всего внешнеполитические и оборонные. Подавляющая же часть вопросов, которыми сегодня ведает правительство в Москве, могут и должны быть спущены на региональный уровень. А заодно и финансы, необходимые, чтобы с ними справиться.

Подавляющая часть вопросов, которыми ведает правительство, нужно спустить на региональный уровень — вместе с деньгами.

Интересно, что при достаточно радикальной смене состава премьерской части правительства двое из пришедших туда в 2018 году губернаторов — министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Владимир Якушев (бывший глава Тюменской области) и министр природных ресурсов и экологии Дмитрий Кобылкин (бывший глава Ямало-Ненецкого автономного округа) — сохранили свои посты. К ним добавился третий — пермский губернатор Максим Решетников, ставший теперь министром экономики. С учетом еще одного бывшего пермского губернатора — Юрия Трутнева, сохранившего пост вице-премьера, представительство губернаторского корпуса можно считать не таким уж плохим. Как минимум это способствует лучшему пониманию в Беломе доме проблем регионов.

Интересно, что Максим Решетников — первый представитель кириенковской когорты «молодых технократов», брошенных на регионы пару лет назад, который теперь вернулся в Москву и занял высокий правительственный пост. Это можно было бы приветствовать, не будь он во всех отношениях унисекс-технократом (он успел поработать и «федералом», и «регионалом», а также губернатором и министром), представляющим на своем новом посту исключительно интересы назначившего его Кремля. Но проблема даже не столько в этом, сколько в том, что без представительства интересов регионов, причем всех, а не только Москвы, Питера, Перми, Красноярска и Тюмени на личном уровне, без постоянной обратной связи и учета этих интересов, никакая схема управления такой огромной и объективно разнообразной страной, как Россия, не может быть эффективной. Прежде всего должен быть нормальный парламент, где верхняя палата состоит из сенаторов, действительно представляющих интересы регионов, а нижняя — из реальных представителей граждан и элит, а не «солдат партий».

Без постоянной обратной связи из регионов никакая схема управления огромной страной не может быть эффективной.

Да, на первый взгляд, новое, мишустинское правительство выглядит на стадии формирования неплохой профессиональной командой. Однако главные проблемы, с которыми ей придется столкнуться, будут связаны, как мне представляется, не столько с уровнем профессионализма отдельных управленцев, сколько с общим дизайном системы государственного управления — сверхцентрализованным и сверхунитарным. Подобная конструкция со слишком высоким центром тяжести, когда в центре пытаются определять все — от числа депутатов в региональном парламенте до школьных программ и структуры трат местного бюджета, не может быть устойчивой и эффективной. При колоссальном разнообразии регионов одни и те же решения, принимаемые федеральным правительством в отношении всех сразу, могут оказаться где-то позитивными, где-то просто никчемными, а где-то негативными, а значит, провоцирующими кризисы.