Neue Zürcher Zeitung: У системы Путина есть уязвимые места

И этим можно воспользоваться.

Вопрос о том, как долго Путин еще будет занимать пост президента России, уже давно занимает умы. После двух десятилетий на вершине власти в роли президента и премьер-министра Путин в январе этого года объявил о предстоящей конституционной реформе, пишет Neue Zürcher Zeitung (перевод — inosmi.ru). Речь при этом идет не только о существенных изменениях Основного закона, принятого в декабре 1993 года, но и об «обнулении» сроков его полномочий с тем, чтобы в 2024 году он вновь получил возможность в пятый раз принять участие в выборах. После стольких лет у власти возникает вопрос: а можно ли отделить личность и систему Путина друг от друга?

Кое-кто говорит, что политический процесс в России целиком и полностью управляется лично Путиным. Впрочем, правильнее, пожалуй, будет сказать, что в России мы имеем дело с «двойным государством». В этом государстве есть два разных «модуса действия» или режима, противоречия между которыми без конца провоцируют напряженность и нестабильность ситуации. Первый режим — это режим «ручного контроля» со стороны президента. Второй режим определяется устойчивыми и основанными на правилах моделях поведения людей. Проявляются они и в государственном управлении. И вот в эти установившиеся законные правила даже сильный президент не может вмешиваться без серьезных оснований или последствий.

Путин — «главарь мафии» в сетевом государстве?

Еще Ельцина из-за стиля правления, при котором все было «завязано» лично на него, называли «избранным монархом». Однако настоящая персонализация власти произошла именно при Путине. Все больше и больше политических сфер, раньше регулировавшихся вторым режимом, оказываются беззащитными против превышений власти со стороны первого режима. Но и основанное на правилах институционализированное поведение (то есть второй режим) не стоит путать с «демократией» или с тем, что [современные западные политологи называют good governance] хорошим правлением: даже во времена сталинизма такой второй режим, основанный не на личном произволе, а на правилах, существовал — но лишь до определенного предела.

Чтобы описать систему Путина, можно представить себе своего рода Солнечную систему, в которой вокруг «Солнца»-Путина на разных орбитах «вращаются» различные представители политической и экономической элиты. Эти «небесные тела» имеют разные размеры и разную массу, «вращаются» ближе или дальше от «Солнца» и иногда имеют «спутники». Можно прибегнуть и к другим метафорам, сравнив путинскую систему с советским Политбюро, члены которого имели разные категории. Или, например, с несколькими кремлевскими башнями, которые «поссорились» и противостоят друг другу. Чаще всего говорят о «системе» — сетевом государстве, в котором элита обходит требования законов и «подстраивает» их под себя. Таким образом, в чрезвычайно сложном переплетении отношений между представителями этой элиты возникают различные элементы взаимной зависимости.

Впрочем, было бы слишком просто сказать, что «система» — это всего лишь клептократия, мафиозное государство или милитократия (абсолютная власть «силовиков» — от латинского слова militari, то есть военные). Неформальные отношения между этими элементами гораздо сложнее и многозначнее, и участники этих отношений ловко лавируют между законностью и незаконностью. Так, может быть достаточно одного телефонного звонка из администрации президента, чтобы повлиять на работу судов (это называется «телефонным правом»). С другой стороны, телефоном пользуются и губернаторы, чтобы, несмотря на бюрократические препятствия, добиться разрешений на строительство заводов или остановить строгие надзорные органы, мешающие работе успешных предприятий.

Новому премьер-министру Михаилу Мишустину удалось, к примеру, модернизировать российскую налоговую службу. Он считается эффективным менеджером на госслужбе, занявшим в 2020 году второй пост в государстве. В то же время, по утверждению Фонда борьбы с коррупцией, ему с помощью своих родственников удалось существенно приумножить свое личное состояние.

Структура власти

Какое место принадлежит в этой системе самому Путину? В сетевом государстве ключевую роль играют не только личные, но и формальные компетенции. Это дает отдельным представителям элиты понять, кто является главным человеком в сети. Занимая пост главы государства, Путин является центральным элементом этой структуры. Он возглавляет различные пирамидообразные сети и действует, таким образом, как этакий арбитр, регулирующий борьбу за власть над ресурсами в государстве и экономике.

Владимиру Путину досталась в наследство от Бориса Ельцина Конституция 1993 года, согласно которой администрация президента имеет очень обширные полномочия, особенно в сравнении с другими странами. Эти полномочия разделены между различными государственными органами, но над президентом практически нет никакого контроля. Он находится как бы над всеми органами власти, и последнее слово остается именно за ним, а не за парламентом.

Хотя Конституция, за исключением отдельных пунктов, к 2020 году и осталась практически неизменной с самого 1993 года, полномочия президента постоянно расширялись. Результатом этого стала институциональная асимметрия власти, когда президент и исполнительная власть играют намного более важную роль, чем все остальные ее ветви. Затронута оказалась вся политическая система, начиная с парламента и партий и заканчивая выборами, судами, федерализмом и государственным управлением, гражданским обществом и СМИ.

Все — лишь обман зрения и «виртуальная политика»?

Если в начале 2000-х годов у многих возникло ощущение, что формально демократические институты (партии, парламент или, собственно, выборы) в России при Путине являются не более чем «виртуальной политикой» и маскарадом, то в последние годы стало понятно, что это не вся картина. На самом деле политические институты в России действуют, но действуют иначе, чем в демократических странах, выполняя тем не менее важные функции. Так, например, выборы в России нельзя назвать честными и свободными, но предвыборная борьба проходит жестко и недемократично.

В то же время нельзя сказать, что они не имеют совсем никакого значения: сначала их задачей было обеспечить попадание в органы власти представителей элит и оппозиции, а также предоставлять информацию о том, насколько велика поддержка населения, на которую может рассчитывать режим. Позднее результаты выборов в пользу Путина должны были стать, в первую очередь, сигналом о его силе и обеспечить контроль над бюрократами в регионах. То же самое можно сказать и о партии власти — «Единой России». Несмотря на свою непопулярность в народе, она благодаря большому количеству ее представителей в Федеральном собрании, в рядах и региональных органах законодательной власти гарантирует внутреннее единство элит. Она служит этакой «системой предупреждения»: если внутри нее или вокруг нее происходят конфликты, это позволяет на раннем этапе узнать о нелояльном поведении некоторых представителей элит. Или даже об их мобилизации в некую контр-элиту.

Чрезмерная централизация, однако, имеет свою цену. Еще в начале своего первого президентского срока Путин настаивал на гармонизации федерального и регионального законодательства, усилении контроля над региональными органами безопасности путем создания федеральных округов. В 2004 году он отменил выборы губернаторов, лишил регионы существенных налоговых поступлений, введя сложную систему перераспределения, а также усилил контроль над ситуацией со сбором и тратой налогов.

Однако эта централизация вовсе не привела к улучшению политических результатов. Напротив, она в большей степени является одной из причин отсутствия нашего эффективного западного «хорошего правления» в России. Проблемы в сфере налогообложения, недостаток механизмов «обратной связи» и злоупотребления «на местах» мешают достижению социально-экономических целей, прописанных в так называемых «майских указах» президента от 2012 года и в национальных проектах, принятых в 2018 году. Хотя на федеральном и региональном уровне вполне присутствуют отдельные «ниши эффективности», заложенная в само системе асимметрия власти приводит к парадоксу: безгранично могущественный президент, который может вмешиваться во все сферы политической власти и регулировать ситуацию «вручную», оказывается бессилен, когда речь идет как о решении повседневных вопросов, так и о достижении долгосрочных целей.

Насколько популярен Путин?

Кремль с удовольствием измеряет популярность Путина среди народа, организуя всевозможные опросы, и у этого есть причина. Рейтинг президента — один из главных властных ресурсов, имеющихся в распоряжении Путина. Его стабильно высокий рейтинг составляет в последние годы от 60 до 90 процентов и символизирует прямую связь «национального лидера» с народом. Чтобы поддерживать имидж «непобедимого» и безальтернативного Путина, Кремль вынужден заботиться о том, чтобы Путин постоянно оставался самым популярным политиком в России, лидируя при этом с большим отрывом. Постоянные опросы и рейтинги популярности призваны играть роль плебисцитов по вопросу доверия президенту, заменяя собой другие, часто не работающие каналы связи между ним и населением (выборы или СМИ). Даже для губернаторов результаты опросов служат главными индикаторами того, в каком направлении будет в дальнейшем развиваться их карьера.

Но что делает Путина популярным, и насколько велика на самом деле эта популярность? В особенности колебания рейтинга показывают, что его популярности способствуют не столько биография и личные черты характера, сколько, прежде всего, два аспекта — во-первых, общее ощущение, что страна экономически развивается. Во-вторых, ожидание лучшего будущего в плане собственного экономического положения. И, в-третьих, внешняя политика, которая проводится в условиях реальной внешней угрозы.

Большие колебания после непопулярных социальных реформ или пенсионной реформы, а также продолжающееся нисходящее движение после глобального экономического кризиса — все это индикаторы изменившегося восприятия Путина среди населения. Российская внешняя политика порой способствует скачкообразным изменениям в общественном мнении. Россияне все еще по старинке сплачиваются в конфликтных ситуациях, в которых они воспринимают свою страну как находящуюся в опасности. И все еще происходит прилив патриотического воодушевления при реальных внешнеполитических успехах, таких, как аннексия Крыма. Тут мы имеем дело с так называемым эффектом патриотизма, эйфорией, когда популярность Путина, по крайней мере, на время устремляется вверх.

И все же контроль СМИ и цензура интернета играют решающую роль. По данным прогнозов, полная отмена цензуры в интернете в России привела бы к падению рейтинга президента на 35 процентов. На вопрос, является ли популярность Путина настоящей, таким образом можно дать однозначный ответ — конечно, нет. Вместе с тем, исследования показывают, что те, кто отвечает на вопросы о президенте в позитивном ключе, не лгут, когда их спрашивают о Путине. Ограничение политической конкуренции, цензура на телевидении и контроль интернета порождают безальтернативность, которая, в свою очередь, приводит к поддержке. Поскольку большая часть россиян аполитична, меньшинство, которое одно только и готово отвечать на вопросы социологических институтов, по социальным причинам присоединяется к тем, кто воспринимается как большинство, — сторонникам Путина.

Путинизм в качестве идеологии?

После аннексии украинского Крыма вновь с новой силой разгорелись дискуссии о том, какую роль идеология играет в России. Так, например, американский ученый Маша Гессен увидела Россию на пути к тоталитаризму, а [другой известный американский специалист по России] Тимоти Снайдер даже увидел на горизонте сполохи начинающегося русского фашизма. Хотя в первое время после аннексии некоторые элементы тоталитаризма, такие как наличие государственной идеологии в пропаганде или высокий рейтинг Путина, присутствовали как знак массовой мобилизации, развитие последующих лет показало, что российское общество развивается в абсолютно противоположном направлении. Слишком грубо работающее государственное телевидение становится менее популярным. Стоит отметить и непопулярность повышения пенсионного возраста — после него рейтинг Путина снова упал на уровень до 2014 года.

Среди индикаторов позитивных изменений не только тот факт, что население было тяжело мобилизовать на поддержку патриотической идеологии путинизма. Больше того, во многих местах росли и локальные группы активистов, которые мобилизовались против режима, используя недовольство населения по поводу снижающихся реальных доходов, экологических проблем, фальсификации результатов выборов. Дело в том, что политика в постсоветской России имеет преимущественно не идеологическую природу. Для большей части действующих лиц в государственной машине это может быть даже опасно — позиционировать себя в идеологическом ключе. Потому что для идеологического обязательства необходим долгосрочный горизонт планирования, которым даже самые главные представители элиты обладают лишь условно.

Однако это не означает, что идеологические факторы полностью произвольны или не играют никакой роли. В искусной попытке расшифровать код путинизма американский политолог Брайан Тэйлор сводит его к трем следующим элементам — идеи, модели поведения и эмоции. К ключевым идеям он относит сильное государство и статус великой державы, антизападную и антиамериканскую позицию, а также консерватизм и антилиберализм.

В качестве модели поведения «коллективный Путин» предпочитает контроль, порядок, единство и антиплюрализм, лояльность и гипермаскулинность. Эмоционально большое значение уделяется уважению к родине и защите ее от унижений, враждебности и ранимости, а также страху. Однако Тэйлор предостерегает от однобокого взгляда, согласно которому все это сочетание возникло только при Путине — некоторые элементы такого патриотизма уже присутствовали в России, прежде чем Путин оказался у власти. И хотя эти элементы разделяются значительной частью элиты и широкого общества, такие факторы, как смена поколений или модернизация общества снизу, уже при жизни Путина способствовали тому, что и без того слабо когерентный код путинизма постоянно переписывался.

Вопрос власти и эксперимент с Медведевым

Вопрос о том, отделима ли личность Путина от института президента, ставит самого Путина перед вызовами. Стремясь сохранить видимость законности, он в период с 2008 по 2012 год прибег к своего рода естественному эксперименту. Из-за ограничения срока президентства до двух сроков подряд, он ушел с поста главы государства. Президентом был избран его преемник Дмитрий Медведев. Путин, будучи премьер-министром, занимал де-юре второй по значимости пост в российском государстве — но де-факто оставался главным человеком в стране. Эта констелляция называется «рокировкой» и с социально-научной точки зрения представляет собой практически идеальную модель для исследования.

Цель эксперимента заключалась в том, чтобы выяснить, достаточно ли этого будет, чтобы фактически остаться у власти. Если бы власть Путина закреплялась только за его фигурой и его связями, тогда бы за эти четыре года ничего нельзя было изменить, даже если с институциональной точки зрения у премьера намного меньше полномочий, чем у президента. Неизвестно, договаривались ли Медведев и Путин заранее, и насколько их разные предпочтения во внутренней и внешней политике лишь имитировались в тандеме. Тем не менее, эксперимент показал — или его результаты были, по крайней мере, таким образом интерпретированы Путиным: чтобы стать лидером России, недостаточно просто подержать в руках бразды правления. Чтобы постоянно продвигать систему Путина, личности Путина необходима также формальная и символичная власть сильной президентской должности. Весной 2020 года Путин создал для этого все предпосылки.