Advance: Как американские санкции ударят по «Северному потоку-2»

Механизм еще не запущен, но российский проект уже столкнулся с трудностями.

Четвертого июня пять американских сенаторов, демократы и республиканцы, сообщили, что внесли в Конгресс проект поправок и дополнений к закону о защите европейской энергетической безопасности, который был принят в декабре 2019 года. В дополнениях пояснен и расширен перечень видов деятельности, связанных со строительством «Северного потока — 2», то есть газопровода, соединяющего Россию и Германию. По нему из России в Западную Европу будет поступать намного более дешевый газ, чем американский СПГ, пишет хорватское издание Advance (перевод — inosmi.ru).

Субъекты, которые ведут такую деятельность столкнутся с санкциями. Таким образом, законопроект является продолжением американской политики санкций, которую навязал лично Дональд Трамп, хотя и его предшественники не гнушались этим оружием внешней политики. Законопроект еще должны получить одобрение двух палат Конгресса и подпись президента, однако сама угроза утверждения этих дополнений, скорее всего, в очередной раз создаст Газпрому серьезные проблемы при завершении и запуске «Северного потока — 2».

20 декабря 2019 года американский президент Дональд Трамп подписал закон о государственной обороне, в который Конгресс включил раздел под названием «О защите энергетической безопасности Европы». В нем прописаны санкции против владельцев судов, которые участвуют в строительстве «Северного потока — 2», или тех, кто финансирует этот проект. В результате швейцарская компания Allseas, играющая ключевую роль в строительстве сложных трубопроводов, вышла из проекта, хотя работы уже завершены на 95%. Теперь «Академик Черский», вероятно, является единственным судном, которое осталось в распоряжении Газпрома и которое он может использовать для укладки труб. Правда, это судно не так эффективно, как флот Allseas, и прежде чем начать укладку, «Академика Черского» необходимо модернизировать. Таким образом, новое американское законодательство серьезно осложнило строительство «Северного потока — 2».

Главной проблемой России и Газпрома стали задержки в строительстве газопровода. Первоначально завершить его строительство планировалось к концу 2019 года, но помешала Дания и Датское энергетическое агентство (DEA), которое медлило с выдачей разрешения на строительство в датской исключительной экономической зоне в Балтийском море. 30 октября 2019 года, когда газопровод был готов на 85%, разрешение было получено. Однако строительство снова остановилось вскоре после того, как 20 декабря 2019 года американский президент подписал закон о государственной обороне, в который Конгресс включил санкции. Они предусмотрены для тех компаний, чьи суда участвуют в укладке труб «Северного потока — 2» на глубине 30 метров и более, а также для субъектов, которые облегчают проведение этих работ, в том числе предоставляя гарантии, которых, например, потребовал Датское энергетическое агентство. Из-за угрозы санкций россияне больше не могут рассчитывать на иностранных партнеров и вынуждены оставшиеся 160 километров укладывать самостоятельно.

В отличие от компании Allseas, Россия не располагает современными и эффективными трубоукладочными судами. Применение некоторых из них, в том числе тех, которыми владеет российская компания МРТС, осложняется тем фактом, что во время остановки в море им необходимы якоря, а они запрещены Датским энергетическим агентством, поскольку могут повредить оболочку химического оружия, затонувшего в Балтийском море в ХХ веке, и привести к загрязнению вод. Как говорится в разрешении, данном Датским энергетическим агентством, укладка труб должна проводиться с применением системы динамического позиционирования (DPS), которая исключает использование якорей. Компания Nord Stream 2 AG, швейцарский филиал Газпрома, (с начала мая) не обращалась в датское агентство с просьбой пересмотреть это требование, чтобы включить МРТС в проект. Россияне планируют использовать судно «Академик Черский», которое принадлежит компании из группы Газпрома и оборудовано системой динамического позиционирования. Три месяца судно плыло из Азии в Балтийское море, а теперь пройдет необходимую модернизацию, после которой сможет приступить к завершению «Северного потока — 2». На это, по-видимому, уйдет еще несколько месяцев. Но открытым остается вопрос о реальных возможностях судна и вероятной дате начала работ. Необходимо также учитывать бури и другие сложности. Российская сторона сообщает, что «Северный поток 2» будет закончен в конце 2020 или в первом квартале 2021 года.

Газпром опасается, что после запуска трубопровода не сможет полностью его контролировать. Все потому, что 23 мая 2019 года в силу вступила обновленная газовая директива Европейского Союза, по которой законодательство ЕС распространяется на трубопроводы, соединяющие его с третьими странами («Северный поток — 2» один из таких). Получается, что такие трубопроводы должны функционировать в соответствии с законами Европейского Союза, а значит, необходимо назначить независимого оператора, установить прозрачные тарифы и обеспечить доступ к нему третьим сторонам. Последнее требование особенно беспокоит Газпром, который обладает монополией на экспорт газа из России. Теперь же, выходит, «Северный поток — 2» придется открыть для отечественных конкурентов, таких как Роснефть, которая добивается этого уже много лет. Если Газпром не подчинится, Европейская комиссия может потребовать от Суда Европейского Союза ограничить Газпрому доступ к мощностям «Северного потока — 2». Поправки и дополнения к газовой директиве могла затормозить, прежде всего, Германия, но в мае 2019 года ей не удалось собрать необходимую группу меньшинства в Совете ЕС для того, чтобы поправки не прошли. После вступления в силу директивы, главенствующей над немецким законодательством, у Германии больше не осталось возможностей для дальнейших политических действий. Попытки Nord Stream 2 AG оспорить газовую директиву в суде тоже ни к чему не привели.

Согласно газовой директиве, газопроводы, достроенные до внесения поправок и дополнений, могут потребовать исключения для себя, то есть их могут освободить от некоторых новых правил. Компания Nord Stream 2 AG попыталась изменить этот пункт в директиве так, чтобы «Северный поток — 2» отвечал требованиям для исключения. Компания и некоторые ее сторонники пытаются протолкнуть идею о том, что газопровод «экономически завершен», и, согласно этой версии, датой «завершения» нужно считать не окончание строительных работ, а момент принятия решения об инвестициях, которое выносилось до 23 мая 2019 года. Представители Nord Stream 2 AG также утверждали, что требование о завершении проекта до 23 мая 2019 года можно применить только к части «Северного потока — 2» в немецких территориальных водах. Следуя этой стратегии, десятого января 2020 года компания Nord Stream 2 AG обратилась с требованием сделать для нее исключение к немецкому регулятору — «Федеральному сетевому агентству» (BNetzA). Оно должно было принять решение о предоставлении исключения до 24 мая, однако, как стало понятно уже из проекта вердикта, которое просочилось в СМИ, регулятор отказал Nord Stream 2 AG. Компания уже заявила, чтобы будет оспаривать это решение в немецком суде.

Газовая директива также позволяет освободить от некоторых требований газопроводы, завершенные после 23 мая 2019 года, однако этот вариант для «Северного потока — 2» еще менее вероятен. Исключение могут получить только те проекты, которые, в частности, усиливают конкуренцию и повышают безопасность поставок. Что касается «Северного потока — 2», то некоторые страны-члены ЕС, Европейская комиссия и Европейский парламент выражают обеспокоенность в связи с тем, что газопровод не соответствует критериям. Кроме того, для предоставления исключения необходимы консультации с регуляторами тех стран, на рынки которых может повлиять это решение, а в случае «Северного потока — 2» это страны Центральной и Восточной Европы, в том числе Польша, которая выступает резко против этого газопровода. Стоит также напомнить, что в процесс включена Европейская комиссия, которая может потребовать дополнительных разъяснений и экспертиз.

В предложенных поправках к американскому закону расширяется перечень субъектов и видов деятельности, связанных со строительством «Северного потока — 2», на которые распространяется закон о санкциях от 2019 года. Санкции коснутся не только компаний, которые укладывают трубы, но и тех, которые выполняют сопутствующие работы, такие как разведка, укладка камня или сварка. Также санкции коснутся тех, кто продает, покупает или предоставляет суда для подобных работ. Санкции могут угрожать и портам и компаниям, которые участвуют в модернизации судов, используемых на строительстве «Северного потока — 2». Под санкциями могут оказаться и те, кто предоставляет страховые услуги (в законе от 2019 года упоминаются в основном «трансакции»). Также санкции будут введены против тех, кто оказывает такие услуги, как техническое инспектирование и сертификация, необходимая для запуска «Северного потока — 2».

Теперь поправки должны принять обе палаты Конгресса. Ожидается, что их поддержат обе партии и обе палаты, однако летний перерыв в работе Конгресса может отложить работу над новым законом. Если Трамп откажется его подписывать, то закон могут, как в случае закона в 2019 году, включить в оборонный бюджет на 2021 год. Тогда у президента останется время подписать закон до конца сентября. Также важно, что законодательство работает ретроактивно и действует с момента вступления в силу закона о санкциях от декабря 2019 года. Иными словами, если компания участвовала в строительстве «Северного потока — 2» и не знала, что в будущем примут такой закон, такая компания попадет под американские санкции, которые могут поддержать и некоторые другие страны Европы. Помимо законодательного, возможно также политическое давление, как предлагает Тед Круз, один из авторов законопроекта. По его мнению, это отпугнет потенциальных партнеров «Северного потока — 2». Эта идея была высказана после принятия законопроекта в декабре 2019 года.

Возможности России противостоять Конгрессу политическими средствами очень ограничены, поэтому тот факт, что американцы начали работать над новым законом, представляет для России большую проблему. На принятие нового закона может уйти несколько месяцев, но даже само внесение законопроекта очень осложнит завершение «Северного потока — 2». Российская компания столкнулась с проблемами при поисках гаранта строительства (в разрешении, выданном Датским энергетическим агентством, говорилось о его необходимости). Из-за угрозы дальнейших санкций, скорее всего, не найдется нероссийского порта, который согласился бы помочь в модернизации «Академика Черского». И даже после завершения «Северного потока — 2» (по последним заявлениям российской стороны, это будет в первом квартале 2021 года) его техническая сертификация тоже превратится в проблему.