Человек эпохи Джексона – Вэника

Как Джо Байден поступит с американскими санкциями?

Победа Джозефа Байдена на выборах президента США ставит немало вопросов о том, что будет дальше с американской политикой санкций. Насколько радикальных перемен можно ждать? Введут ли новые санкции? Или, наоборот, отменят и смягчат уже существующие? Что означает победа Байдена для главных стран – целей американской политики санкций?

Влияние стиля

Американская внешняя политика славится своей преемственностью. Да, у каждого нового президента есть свои приоритеты. По некоторым внешнеполитическим вопросам демократы и республиканцы могут иметь отличающиеся, хотя и не антагонистические мнения (например, по контролю над вооружениями или правам человека). Однако структура целей и методов внешней политики при новых президентах радикально не меняется. Даже эксцентричный Дональд Трамп со своими революционными заявлениями был ограничен уже сформировавшейся колеей.

Важную роль играет сама система власти в США. Президент обладает немалыми полномочиями, особенно в вопросах внешней политики. Президентская администрация может весьма широко толковать существующее или новое законодательство. Но игнорировать Конгресс или суды президент не может, что тоже наглядно показал опыт Трампа.

Конгресс, например, ограничил его в вопросе возможной отмены санкций против России, интегрировав ряд исполнительных указов Барака Обамы в хорошо известный у нас закон PL 115-44 CAATSA. А суды успешно отменяли принятые президентом решения. Так, например, произошло с запретом Трампа на использование в США китайского сервиса WeChat. Федеральный окружной суд северного округа Калифорнии отменил это решение, удовлетворив требования истца – Альянса пользователей WeChat в США.

Так что и при следующем президенте политика санкций США будет определяться конкретными национальными интересами, а также событиями, требующими реакции Вашингтона. Ведь санкции – это способ отреагировать на определенную ситуацию и добиться своих внешнеполитических целей. Например, сдержать соперника, принудить его сменить политический курс, подать сигнал противникам или союзникам.

Личность президента, как правило, не играет здесь первостепенной роли. К тому же политика санкций уже давно оформлена в виде рутинных процессов. Произвольно изменить их по прихоти президента затруднительно.

В то же время Байден вполне может повлиять на политику санкций в некоторых важных деталях. Например, изменить стиль принятия решений, что само по себе будет иметь значение и для самих США, и для их соперников, и для союзников.

Главное отличие Байдена от двух его предшественников – колоссальный политический опыт. В администрации Обамы он занимал позицию вице-президента и хорошо знает бюрократическую машину США. Кроме того, Байден – один из самых опытных сенаторов. В Сенате он проработал 36 лет, с 1973 по 2009 год, причем в последние два года возглавлял комитет по внешней политике.

В плане опыта Байден – полная противоположность своему предшественнику. Трамп, когда стал президентом, был новичком в большой политике. Временами весьма агрессивным новичком, далеко не всегда чувствуя неформальные правила игры. Байден, наоборот, способен улавливать самые сложные течения внутри Конгресса. С военными, разведкой, финансовыми властями и многими другими функционерами он будет говорить на привычном им языке, хорошо понимая расклад сил.

Кроме того, в отличие от Трампа Байден прекрасно ориентируется в международном истеблишменте. Если Трамп вызывал у многих зарубежных лидеров оторопь, то Байден будет более комфортным собеседником. Комфорт не равен выигрышу, но новый президент точно не будет смотреться слоном в посудной лавке.

По опыту Байден превосходит и своего бывшего руководителя – Обаму. В свое время Обаме помогли гибкость, эмпатия, молодость и личная харизма, которые были подкреплены опытом его вице-президента. Теперь произошла рокировка: за молодость и харизму отвечает вице-президент Камала Харрис, а глава государства олицетворяет собой «старую школу».

В вопросе санкций Байден за свою долгую карьеру тоже повидал многое: и поправку Джексона – Вэника, и санкционную войну с Ираном, и поэтапную отмену санкций против Китая, и сначала отмену санкций против России, а затем их возврат. Он застал две разные санкционные эпохи: пришел в политику в период господства торговых санкций и эмбарго, работал в Сенате на этапе становления точечных (умных) санкций, а стал президентом во времена, когда финансовые и торговые власти США получили беспрецедентные возможности в области внешней политики.

Помягче

Если посмотреть на три страны, против которых США активно используют санкции – Иран, Китай и Россию, – то победа Байдена скорее хорошая новость для Тегерана. Трамп с большим рвением уничтожал наследие Обамы на иранском направлении. Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе был триумфом многосторонней дипломатии. Впрочем, республиканцы возражали против ядерной сделки с Ираном еще во времена Обамы, и действия Трампа – это не только его личная инициатива.

В 2018 году Трамп заявил, что США в одностороннем порядке выходят из ядерной сделки. Это означало, что Вашингтон возвращает широкий набор санкций против финансового и энергетического секторов Ирана. Решение больно ударило по интересам европейского бизнеса, который после заключения ядерной сделки в 2015 году перезапустил свои иранские проекты. Угроза экстерриториальных санкций США заставила европейцев и многих других покинуть Иран.

Трамп убрал исключения для стран-союзников и партнеров по закупкам иранской нефти и ввел дополнительные ограничения против финансового, судоходного, горнодобывающего, сталелитейного и других секторов иранской экономики (исполнительные указы 13846, 13871, 13876, 13902 и 13949). Политическим манифестом новой политики США в отношении Ирана стали «12 пунктов Помпео» – список требований, при выполнении которых администрация Трампа обещала отменить или смягчить санкции.

Решения Вашингтона, по всей видимости, нанесли Ирану ощутимый ущерб, но никаких политических результатов США не добились. Иран активизировался в Сирии, Йемене и ряде других стран, а также продолжил свою ракетную программу. Тегеран дал понять, что готов перезапустить военную и ядерную программы, хотя формально и остался в рамках ядерной сделки. На иранском направлении США оказались едва ли не в полной дипломатической изоляции. Действия Вашингтона раскритиковали от Москвы и Пекина до Лондона и Брюсселя.

Теперь задачей Байдена, видимо, станет преодолеть эту дипломатическую изоляцию, вернуть утраченную возможность влиять на ситуацию с помощью инструментов многосторонней дипломатии, но при этом продолжить сдерживать Иран и не допустить роста его военного потенциала.

Важным приоритетом будет заблокировать поставку в Иран обычных вооружений. В октябре 2020 года истекло пятилетнее эмбарго Совета Безопасности ООН (резолюция 2231) на поставки подобных вооружений. Отсутствие эмбарго открывает Ирану доступ к современным вооружениям, которые ему могут предложить, например, Россия и Китай. При Трампе Вашингтон пытался не допустить прекращения эмбарго, но результаты не назовешь впечатляющими – выход США из ядерной сделки явно вышел Вашингтону боком.

Не исключено, что администрация Байдена может поставить вопрос о перезагрузке ядерной сделки. Вернуться к режиму 2015 года де-факто уже вряд ли возможно, хотя де-юре резолюция СБ ООН 2231 продолжает действовать. Байден может смягчить некоторые санкции США. Например, вернуть исключения из запрета на покупку иранской нефти или сделать еще какой-то дружественный жест в адрес европейцев, индийцев и других партнеров.

Тем не менее «12 пунктов Помпео» вряд ли утратят свою актуальность. Речь скорее пойдет о стилистике оформления таких требований, а также о способах достижения поставленных целей. Американцы могут возобновить переговоры с Ираном. Но в любом случае планка требований не вернется к 2015 году. Тем более что в Конгрессе республиканцы будут блокировать любые попытки вернуться к курсу времен Обамы. Но и такой расклад будет для Ирана лучше, чем ситуация при Трампе – даже минимальные подвижки по санкциям важны для иранской экономики.

Пожестче

На китайском направлении тоже стоит ожидать некоторых перемен к лучшему. Байден может вернуться к исполнению обязательств по первой фазе торговой сделки – Трамп отказался ее выполнять под предлогом пандемии. Также в риторике Байдена наверняка будет меньше бравады и больше такта по отношению к Пекину. Но фундаментальный разворот политики США на китайском направлении вряд ли возможен.

Вашингтон взял курс на технологическое сдерживание Китая и от этого курса не откажется. Исполнительные указы Трампа по телекоммуникационному сектору (например, указ 13873) продолжат действовать, а дискриминационные меры против Huawei, ZTE и других компаний останутся в силе.

Американский Комитет по зарубежным инвестициям будет под лупой рассматривать любые инвестиционные проекты Китая в США. ФБР продолжит охотиться за «связанными с правительством КНР» хакерами и искателями промышленных секретов. Прокуратура будет и дальше заводить уголовные дела против нарушителей режимов санкций США.

По вопросу прав человека в Гонконге или Синьцзяне Байден может занять даже более жесткую позицию, чем Трамп, хотя масштабных санкций здесь ожидать не стоит. Они будут касаться лишь отдельных руководителей силовых структур и чиновников.

В общем объявленная Майком Помпео холодная война против Китая продолжится. Но вести ее Байден будет более вежливо и профессионально. А для Пекина рациональный и профессиональный противник смотрится все же лучше, чем его менее опытный и эмоциональный предшественник.

Наконец, для России хороших новостей нет. Но также нет и откровенно плохих. Хороших новостей нет, потому что ни один режим санкций пересмотрен не будет. Украина, кибербезопасность, Ближний Восток, права человека и другие сюжеты в российско-американских отношениях к лучшему не меняются. А значит, не изменится и политика санкций.

Могут ли быть изменения в худшую сторону? Без сомнений. США еще не приняли ограничительные меры по делу Навального. Скорее всего, это произойдет еще до окончательного ухода Трампа в январе. Но радикальных мер здесь ожидать пока не стоит. Скорее всего, Вашингтон ограничится блокирующими и визовыми санкциями против тех российских чиновников, кого ранее уже включил в свои санкционные списки Евросоюз. Есть риск, что Вашингтон задействует Акт о химическом и бактериологическом оружии 1991 года и нарастит ограничения против обязательств российского суверенного долга. Но такая вероятность скорее невысока.

Если острых кризисов (подобных украинскому в 2014 году, скандалу с «вмешательством в выборы» в 2016 году или делом Скрипалей в 2018 году) удастся избежать, то эскалация санкций со стороны Вашингтона вряд ли состоится. Без веских причин администрация Байдена не изменит свое отношение к законопроекту DASKA (с его «драконовскими санкциями») или к другим идеям радикальных ограничений против России. В администрации Трампа к ним относились сдержанно, и причиной тому было не «расположение» к России американского президента, а избыточность многих положений, не говоря уже об ущербе для самой Америки.

Скорее мы увидим более активные санкции по теме прав человека – например, «закон Магнитского». Фундаментального влияния на российскую экономику они не окажут – под них попадут лишь отдельные силовики или чиновники.

Давление на «Северный поток – 2» американцы в той или иной форме сохранят – санкции против проекта зафиксированы законодательно, и президент единолично уже не может их изменить. В целом же отношения России и США остаются в режиме жесткого соперничества, и такая парадигма вряд ли изменится. Возможны новые политические кризисы и следующие за ними санкции.

Иван Тимофеев, carnegie.ru