Кнут и пряник от Байдена

Как новая администрация будет выстраивать международную политику США.

Победа Джо Байдена на президентских выборах в США вызвала вздох облегчения во многих странах мира. В чем внешняя политика Вашингтона изменится, а в чем останется прежней The Insider рассказали Линас Кояла, директор Центра исследований Восточной Европы (EESC) и международный обозреватель Константин Эггерт.

Байден и Россия

Константин Эггерт: Джо Байдена не любят в Кремле, потому что считают его главным фактическим исполнителем политики Барака Обамы и Майкла Макфола по развитию отношений с президентом Дмитрием Медведевым. Однако Байден очень часто жестко говорит, но не делает резких движений. А в новом качестве, когда он будет главнокомандующим и человеком, формирующим внешнюю политику, ему придется принимать решения. В Сенате антикремлевские настроения существуют по обе стороны партийного спектра, поэтому Баудену предстоит предпринять конкретные действия на российском направлении.

Предполагаю, что одним из главных вызовов его президентства, причем в самом начале, станет решение по трубопроводу «Северный поток-2». С одной стороны, существует двухпартийное согласие в Сенате по поводу того, что этот проект надо заблокировать как выгодный Путину. С другой стороны, Байден делает ставку на развитие отношений с союзниками после того, как они сильно охладели во время президентства Трампа. А протягивать Ангеле Меркель руку дружбы и при этом сообщать, что «Северный поток-2» США заблокируют, будет довольно сложно.

Кроме того, время от времени в повестке дня в разной форме будет продолжать появляться вопрос о санкциях против различных юридических и физических лиц, связанных с Кремлем. И здесь Байдену придется отказаться от опыта администрации Обамы, которая в отношении Кремля была довольно мягкой. Достаточно вспомнить, что санкции, введенные Вашингтоном после аннексии Крыма, были очень скромными. И только война на востоке Украины заставила Вашингтон принять определенные меры.

Полагаю, что Байден точно попытается изменить пиар-сопровождение своей российской политики. Его риторика в отношении путинского Кремля будет значительно жестче, он будет демонстративно принимать в овальном кабинете российских оппозиционеров. Кроме того, скорее всего, Байден сменит поставленное Трампом руководство Агентства США по глобальным медиа (U.S. Agency for Global Media), которым подчиняется «Голос Америки» и «Радио Свобода». Поэтому возможны новые элементы в американской информационной политике в отношении России.

Байден, вероятно, будет демонстративно принимать в Овальном кабинете российских оппозиционеров

Очевидно, что администрация Байдена будет хотя бы на словах больше внимания уделять правам человека вообще и правам меньшинств особенно. С другой стороны, скорее всего, меньше поддержки получат религиозные меньшинства, такие как «Свидетели Иеговы», потому что тема религиозной свободы гораздо меньше интересует демократов вообще и администрацию Байдена. Ведь, похоже, она будет находиться под пристальным взором левого крыла Демократической партии, которое во всех аспектах внешней политики, связанных с религиозной свободой, видит культурный империализм. Так что в этом плане акценты будут смещены.

Также вполне понятно, какие у Байдена могут быть позитивные достижения на российском направлении. Ему достанется в наследство необходимость договориться с Москвой о заключении нового договора вместо СНВ-3, который заключили 10 лет назад Обама и Медведев. Думаю, Москва и Вашингтон пойдут на эти переговоры, которые обречены на успех. Почему? Несмотря на позерство Путина, очевидно, Россия сегодня не готова к новой гонке вооружений и не хочет оказаться не второй, а третьей ядерной державой, как минимум, с точки зрения технологий. К тому же, для Путина это будет абсолютно официальный неоспоримый повод прямого общения с американской администрацией. В Москве, как известно, за то и ценят тему разоружения, что это всегда было некой эксклюзивной «фишкой» российско-американских отношений, которая подсвечивала важность России, во всех других отношениях теряющей международную релевантность. Может быть, ради этого Путин даже смягчит свою риторику в отношении США – для него эти переговоры очень важны.

Остается несколько неизвестных в российско-американских отношениях. Первое – это все, что касается Украины. Наследие администрации Обамы-Байдена на этом направлении не самое хорошее. И тут прежде всего стоит отметить отказ продавать летальное оружие Киеву. Сегодня это оружие продается, но определенное недоверие в отношении демократов в Киеве все же осталось. Поэтому назначения на этом направлении будут очень важны. Второе – то, как администрация Байдена будет себя вести в отношении Ирана. Если, как предполагают сейчас, Белый дом заново подпишет соглашение по иранской ядерной программе, из которого два года назад вышел Трамп, то в Москве это расценят как проявление слабости и как лицензию на продолжение антиамериканской политики на Ближнем Востоке.

Третий важный момент, который остается большим неизвестным: все считают, что Байден, в отличие от Трампа, будет вести более мягкую линию в отношении коммунистического режима в Китае. То, какую политику изберет Белый дом, скажется на отношениях с Москвой. Самая большая ошибка, которую может допустить эта администрация, это продолжить рассуждать на тему, которая периодически возникала в администрации Трампа, а именно: как бы хорошо привлечь Путина к борьбе против Пекина, потому что Кремль должен понимать, что Китай – это вызов России. Если вдруг такая линия возобладает, то это позволит Путину манипулировать своими отношениями с США, давить на Америку на других направлениях и затягивать процесс, чтобы получить от этого максимальные дивиденды.

В течение последних 4-5 лет было модно рассуждать о том, на кого в США ставит Москва. Но главная ставка Кремля - Mr. Chaos. И она сугубо практическая. Чем больше внутренних проблем в США, чем меньше двухпартийного консенсуса, тем меньше любая американская администрация будет обращать внимание на проделки Путина, Патрушева и компании. Поэтому можно быть уверенными, что через агентов влияния, через соцсети, через агентуру путинский режим будет продолжать раскалывать американское общество, создавать социальные и политические проблемы.

Линас Кояла: Вряд ли можно ожидать, что администрация Байдена заинтересуется новой перезагрузкой отношений с Россией. Напротив, избранный президент, скорее всего, поддержит дипломатические и экономические санкции в отношении Москвы, некоторые из которых были расширены при администрации Трампа. Байден также будет более критически относиться к личности Владимира Путина, что не всегда имело место в последние четыре года. Неудивительно, что Путин еще не поздравил Байдена. Однако еще неизвестно, продолжит ли Байден, стремящийся к более тесному диалогу с Германией, настаивать на санкциях в отношении «Северного потока-2» - трубопровода, который должен соединить Россию с Германией и усилить зависимость Европы от российского газа. Однако пространство для маневра Байдена может быть ограничено Конгрессом, члены которого – причем, и демократы, и республиканцы – однозначно поддерживают дополнительные санкции, призванные остановить строительство трубопровода.

Одной из возможных точек взаимодействия с Кремлем в самом начале президентского срока Байдена станет новый Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ) между США и Россией. Несмотря на почти полное отсутствие двустороннего диалога, у обеих стран, похоже, есть достаточно стимулов для достижения новых договоренностей до истечения срока нынешних в феврале 2021 года.

Внешняя политика США также зависит от выборов в Сенат. Борьба за два места в Джорджии, где первый тур закончился без явного победителя, решит, какая партия будет контролировать верхнюю палату Конгресса. Если республиканцы сохранят большинство, то Байдену предстоит борьба за утверждение сенаторами его политических назначенцев. Более того, законодательная повестка его президентства может быть заблокирована. Из-за этого политические возможности Байдена могут быть значительно ослаблены еще до его инаугурации.

Байден и НАТО

Линас Кояла: Среди жизненно важных вопросов для европейцев – безопасность и отношение Америки к союзникам. Например, почти три четверти американцев говорят, что они поддерживают обязательства США перед НАТО. Однако более половины (57%) опрошенных Чикагским советом по мировым делам поддерживают принятое летом 2020 года решение администрации Трампа о сокращении численности войск США в Германии, а еще 16% - выступают за полный вывод американских войск из ФРГ. Такое мнение возобладало, несмотря на широкую критику вывода войск ведущими экспертами по внешней политике и безопасности. По сути, призыв Трампа к европейцам больше тратить на оборону пользуется значительной поддержкой среди американцев. Хотя нет сомнений, что Байден попытается восстановить образ Америки как страны, приверженной союзническим обязательствам НАТО, он также продолжит давить на европейские правительства, чтобы те подтянули свои расходы на оборону до 2% ВВП. Именно этого добивались администрации как Буша, так и Обамы.

В Польше и странах Балтии предполагают, что такое давление будет сочетаться с более практичным подходом. Например, решение Трампа сократить численность войск в Германии (еще не реализованное) значит, что некоторых военнослужащих можно было перебросить в Польшу (или даже в Балтию). Это решение объясняли личными теплыми отношениями Трампа с Варшавой, а также близостью идеологических установок президента США и правящей партии Польши. Ведущий польский эксперт Славомир Дембски считает, что у Байдена меньше стимулов отдавать Польше предпочтение перед странами Западной Европы. Впрочем, наращивание контингента в Польше позволит Байдену показать, что его администрация принимает во внимание риски, грозящие региону, соседствующему с путинской Россией, и сохраняет приверженность политике сдерживания на восточных рубежах НАТО. В конце концов, тема Центральной и Восточной Европы для Байдена не чужая. Кроме того, его команда, вероятно, также будет состоять из опытных дипломатов.

Кстати, и для Евросоюза все эти действия, а также давние личные связи Байдена с такими лидерами, как Ангела Меркель, означают более стабильные и предсказуемые отношения. Так что, в целом, вполне вероятно, что уровень доверия в мире к институту президента США, который упал до исторического минимума, снова вырастет.

Константин Эггерт: Естественно, в НАТО очень ждут возвращения Байдена, которого большая часть европейских лидеров стран-союзниц по альянсу знает много лет, знает, что он твердый атлантист, что он не будет делать неприятных заявлений в отношении союзников, подвергать ценность альянса сомнению. Однако если мы посмотрим на политические реалии, а не нынешнюю риторику уходящей администрации, то увидим, что, во-первых, НАТО никогда ничего не грозило, потому что Североатлантический договор ратифицирован Конгрессом, и президент не может из него выйти в одностороннем порядке. Во-вторых, несмотря на то, что Трамп совершенно очевидно не понимает, как строится НАТО как союз, тем не менее все, что он говорил по поводу повышения военных расходов до 2% ВВП, не было новым. Об этом начал говорить еще Билл Клинтон. А после него – и Джордж Буш-младший, и Барак Обама. Они об этом напоминали каждый саммит НАТО, и на каждой такой встрече на высшем уровне большая часть европейских союзников умудрялась уклониться от реализации этого своего обещания.

Каким конкретно видит американское лидерство в альянсе Байден? Каким оно было во время холодной войны, или при Клинтоне, или при Буше, когда США были моральным, политическим или военно-техническим лидером альянса? Или же Байдену понравится идея немного разделить обязанности, дать европейцам возможность несколько больше заботиться о своей безопасности, грубо говоря, передать Европе больше стратегической инициативы, как этого бы хотел, например, Эмманюэль Макрон? Я не могу исключить, что риторика Байдена будет такой, какой она была у Буша или Клинтона, а реальные действия, может быть, будут чем-то напоминать нынешнюю администрацию. Он не будет никого обижать, но объективно интерес американцев постепенно сдвигается к направлению Американско-Тихоокеанского театра. Даже Ближний Восток интересует Америку меньше.

И в этом смысле главной поверкой того, какой будет настоящая политика Байдена в отношении НАТО, будет его отношение к прифронтовым странам, таким как, например, Польша, Литва, Румыния, его готовность развивать систему ПРО на территории союзников в Восточной и Центральной Европе, его готовность поддержать обещания администрации Трампа перебросить часть американских военнослужащих из Германии в Польшу и, самое главное, практическая реакция его администрации на любые телодвижения путинской Москвы в регионе. В этом смысле новый президент может очень быстро оказаться перед самым первым испытанием, если Путин даст зеленый свет плану по дестабилизации Молдовы после победы проевропейского кандидата Майи Санду на недавних президентских выборах (она, кстати, уже заявила о необходимости вывода российских войск из Приднестровья). Тут немедленно выяснится, насколько Вашингтон готов помочь в регионе тем, кого это непосредственно коснется. Прежде всего, Румынии.

Администрация Байдена имеет историческую возможность посмотреть свежим взглядом на постсоветское пространство, которое выходит из-под контроля Кремля у нас на глазах и, возможно, сделать смелый шаг – попытаться убедить союзников по альянсу предоставить план действий по подготовке членства в НАТО как минимум Грузии. Тогда Байден проявил бы настоящее лидерство и продемонстрировал бы Путину свою твердость. Но, думаю, это едва ли произойдет.

Байден и Китай

Константин Эггерт: Сбудется ли мечта демократов и получат ли они вместо «Трампа 1.0» администрацию «Обама 3.0» в лице Байдена и Харрис? Ответ на этот вопрос также дает ответ на вопрос о тот, какой политики будет придерживаться новый президент в отношении Китая. Известно, что Барак Обама стал первым американским президентом, который заговорил о Китае как о главном вызове XXI века для США. Но на этом направлении было мало что сделано. Более того, по сути дела, США продолжали политику, согласно которой максимальное вовлечение Китая в международные дела, экономические, политические и многосторонние институты будет вести к смягчению китайского режима и его демократизации и превращению в ответственного участника мирового концерта великих держав.

Вне зависимости от политики администрации Трампа, все что делал Китай за эти четыре года показывает: эта политика провалилась. И любая попытка ее возобновить будет воспринята в Пекине как слабость, как повод давить на Соединенные штаты в разных точках мира и вести против них экономическое и политическое пропагандистское наступление. Полагаю, что политический инстинкт Байдена – это инстинкт переговорщика, он больше склонен искать консенсус. Насколько я понимаю, те люди, которые будут ему советовать на китайском направлении, придерживаются похожих подходов. Однако как Конгресс США, так и политическая реальность, заставят Байдена занять более жесткую позицию в отношении Пекина. При этом вовсе не обязательно впадать в риторические крайности Трампа. И вполне возможно продумывать свои шаги лучше, чем это делала администрация Трампа. Но возвращения к прошлому быть не может. Как история концлагерей для уйгуров, так и политический террор против гонконгских демократов должны были послать необходимые сигналы Байдену и его команде, что в одну и ту же воду дважды войти нельзя. Вода уже не изменилась.

Линас Кояла: С Китаем прорыв маловероятен. Опрос, проведенный Pew Research Center, показал, что избиратели обеих партий относятся к Китаю неблагосклонно: 83% республиканцев и 68% демократов критикуют вторую по величине мировую экономику. А поскольку стандартный набор проблем – геополитическая напряженность в Южно-Китайском море (из-за претензий Китая на 90% его территории), торговля и тарифы, 5G и права человека в Синьцзяне (где преследуют уйгуров) и Гонконге – вряд ли решится, то и напряженность, похоже, сохранится. Хотя Байден может быть более предсказуемым партнером, чем Трамп, он все равно говорит о соперничестве с Китаем: «Чтобы выиграть конкуренцию за будущее против Китая или кого-либо еще, мы должны усилить наши инновационные преимущества и объединить экономическую мощь демократий по всему миру для противодействия злоупотреблениям в экономической сфере». Тарифы, введенные администрацией Трампа, тоже вряд ли скоро исчезнут.

Байден и Турция

Линас Кояла: Администрации Байдена, возможно, придется решить, вводить ли санкции против Анкары из-за того, что ее государственный банк не соблюдает санкции США в отношении Ирана. Более того, С-400, передовая ракетная система, которую Турция купила у России, рассматривается как угроза системам обороны НАТО, поскольку не может быть интегрирована в противовоздушную и противоракетную оборону альянса. Однако и администрация Байдена, и Турция могут быть склонны к прагматическому диалогу. Поскольку избранный президент США более открыто критикует Россию и нуждается в союзнике на Ближнем Востоке, значимость Турции становится очевидной. И в этой ситуации многое будет зависеть от готовности президента Турции Реджепа Тайипа Эрдогана пойти на уступки по важным для Вашингтона вопросам.

Константин Эггерт: Ближайшие годы станут очень важными для серьезного анализа политики в отношении Турции. Дело в том, что активная экспансионистская деятельность Эрдогана в зоне ответственности НАТО вызывает все большую тревогу. Можно было бы говорить, что ни Ливия, ни Сирия, ни даже Азербайджан с Карабахом и Арменией не относятся напрямую к этой зоне. Но визит Эрдогана на Северный Кипр в середине ноября 2020 года и его призыв к фактически разделу острова касается напрямую другого члена альянса – Греции.

Полагаю, что США придется теперь значительно больше уделять внимания Турции. Думаю, что первый инстинкт будет любой ценой сохранить турок в рамках альянса. Но, с другой стороны, сделать это будет не так легко, ведь Эрдоган добился смены армейской верхушки, которая теперь полностью ему лояльна. Он был переизбран на пять лет в 2018 году, но вполне способен остаться у власти и после 2023-го года. Администрации Байдена предстоит пережить немало – гораздо больше, чем предыдущей – не очень неприятных минут с Анкарой, потому что Эрдоган продолжит эту линию на возрождение международного престижа Турции, на демонстративное игнорирование интересов Запада, на политику ситуативных альянсов, в том числе и с Путиным.

Сохранить Турцию в НАТО будет нелегко

Пока что все ситуативные ходы Эрдогана были хорошо продуманы, он не выходит за рамки союзнических обязательств. Даже одноразовая покупка С-300 у Москвы (в ответ в том числе на покупку Грецией комплексов ПВО для защиты Кипра) вряд ли что-то принципиально изменила. Но в политическом плане Эрдоган будет все больше посматривать на Черное море как на внутреннее турецкое море. И тут у НАТО могут появиться новые вызовы.

Байден и торговля

Линас Кояла: В США, похоже, растет скепсис в отношении принципов свободной торговли. Согласно опросу Gallup, хотя «широкий взгляд американцев на торговлю является наиболее позитивным за последние четверть века», американцы считают выгодные торговые сделки более важными, чем международные права и сотрудничество. Напомню, что в 2016 году из-за споров вокруг издержек и выгод глобальной торговли Хиллари Клинтон лишилась поддержки в штатах «ржавого пояса», таких как Пенсильвания, Висконсин и Мичиган. Именно они стали полем битвы Трампа и Байдена.

Поэтому Байден заявляет о необходимости «гарантировать, что будущее «создается для всей Америки» всеми американскими рабочими» и что «американские рабочие могут превзойти кого угодно, но их правительство должно бороться за них». С учетом этого всесторонняя торговая сделка с ЕС кажется маловероятной. Начавшиеся при Обаме попытки подписать «Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство» (TTIP), похоже, сойдут на нет. ЕС недавно объявил о планах ввести пошлины на товары из США в размере $4 млрд. Даже если этот шаг рассматривать как ответ на ранее введенные Америкой пошлины на товары из ЕС, он показывает: чтобы что-то изменить, потребуется немало времени. И хотя новых пошлин в ближайшем будущем ждать не стоит, новая большая торговая сделка США-ЕС кажется сейчас маловероятной. Вдобавок, в начале своего срока администрация Байдена будет перегружена внутренними американскими проблемами.

И это, кстати, плохая новость для Великобритании. Борис Джонсон стремится подписать новое торговое соглашение с США, доказав тем самым, что Brexit означает улучшение торговых отношений с третьими странами. Однако, похоже, это не входит в число приоритетных задач Байдена, по крайней мере, на начальном этапе. Более того, Байден, кстати, ирландец по происхождению, подчеркнул свою поддержку Белфастского соглашения 1998 года, известного также как соглашение Страстной пятницы, о политическом урегулировании конфликта в Северной Ирландии, «заключенного при посредничестве президента Билла Клинтона и положившего конец десятилетиям межрелигиозного кровопролития». Следовательно, если «развод» Британии с ЕС не пойдет более или менее гладко, то ее сделка с США также может столкнуться с трудностями.

Константин Эггерт: Насколько я понимаю, Байден в целом сторонник свободной международной торговли. Однако, думаю, что и здесь внутриполитические условия в США не позволят ему броситься сломя голову в фритрейдерство образца 2004 года. Более того, есть целая серия очень серьезных вызовов. Например, соглашение о свободной торговле с Великобританией, которое тесно увязано с условиями, которых Лондон добьется в отношениях с ЕС после Brexit. Объективно серьезные проблемы существуют в переговорах с ЕС по аналогичным вопросам. Где будут изменения, так это в отношении Азиатско-Тихоокеанского региона. Здесь у Байдена более позитивный взгляд на вещи, чем у Трампа. Но тут вновь встает вопрос, какую линию Байден будет проводить в отношении Пекина.

Вопрос о возвращении производств в США, об ограничении китайского демпинга, о защите американских работников был поставлен так остро и настолько очевидно является важной темой в том числе в ряде штатов, которые Байден отбил у Трампа, что сделать вид, что этих четырех лет не было и что можно вернуться к прежним подходам, полагаю, у Байдена просто не получится. По чисто домашним причинам он должен быть в экономическом плане несколько большим даже националистом, чем протекционистом, чем бы он инстинктивно хотел.