«Ядерный чемоданчик» или инструмент «народного вето»?

Почему в Украине спорят о новом законе про референдум.

Во вторник, 26 января, Верховная Рада Украины приняла закон о всеукраинском референдуме — это одна из президентских инициатив, на принятии которой настаивал Владимир Зеленский, пишет «Новое время».

За принятие закона в целом проголосовали 255 нардепов. Ни одного голоса «за» не дали фракции партий Европейская солидарность, ВО Батькивщина, Голос, ОПЗЖ и депутатской группы За будущее.

Что означает этот закон, по каким правилам теперь будут проводить референдумы в Украине и как реагируют на принятие документа в разных политических кругах.

Зачем понадобился этот закон? Что говорит о референдумах Конституция?

Идея «народовластия» — один из главных пунктов президентской предвыборной программы Владимира Зеленского. В ней даже был отдельный раздел («Народовластие через референдумы»), в котором Зеленский обещал подать соответствующий законопроект одним из первых.

«В нем мы вместе закрепим механизм, согласно которому только народ Украины будет формировать основные задачи для власти через референдумы и другие формы прямой демократии. В современной Украине это должно происходить с максимальным использованием новейших технологий», — обещал Зеленский.

После его избрания главой государства прошел год, прежде чем в июне 2020 года в Верховную Раду был подан президентский законопроект № 3612 (О народовластии через всеукраинский референдум), название которого почти дублировало пункт программы Зеленского.

В пояснительной записке напоминалось о том, что в 2018 году Конституционный суд Украины отменил закон О всеукраинском референдуме, принятый в 2012 году. «В результате в законодательстве образовалась брешь в правовом регулировании института всеукраинского референдума», — констатировали авторы законопроекта.

18 июня 2020-го парламент одобрил этот документ в первом чтении, а 26 января 2021 года — утвердил окончательно («за» проголосовали 255 депутатов).

В промежутке между двумя голосованиями Зеленский вернул тему референдумов в плоскость публичной дискуссии, ведь на местных выборах осенью 2020 года Офис президента провел скандальный «опрос» у избирательных участков, форма которого имитировала референдум.

Согласно Конституции, референдум действительно является важным инструментом народного волеизъявления в Украине. В соответствии с Основным законом, только через всеукраинский референдум можно решать вопрос об изменении территории Украины, а также вносить изменения в разделы I, III и XIII украинской Конституции. В них говорится об общих принципах, выборах и самом референдуме, а также о системе правосудия.

В то же время Основной закон запрещает проводить референдумы относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.

Конституция выдвигает такие требования к проведению всеукраинского референдума:

провозглашается по народной инициативе по требованию не менее 3 млн граждан Украины, имеющих право голоса;

подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по 100 тыс. подписей в каждой области.

Что предусматривает новый закон Зеленского?

После всех правок инициатива Зеленского была окончательно принята с измененным названием — как закон О всеукраинском референдуме. Документ насчитывает более 160 страниц, состоит из 13 разделов и определяет правовые основы осуществления референдумов, порядок их организации и проведения.

В частности закон определяет четыре категории вопросов, которые могут быть вынесены на всеукраинский референдум:

утверждение закона о внесении изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины;

об изменении территории Украины;

о прекращении действия закона Украины или отдельных его положений (одно из важных нововведений закона)

вопросы общегосударственного значения (в тексте закона определяется как «вопрос, решение которого влияет на судьбу всего украинского народа и имеет общенациональный интерес»).

Отмечено, что результаты референдума по всем этим вопросам, кроме последнего, «не нуждаются в утверждении любым органом государственной власти».

Также закон запрещает выносить на референдум такие вопросы:

противоречащие положениям Конституции Украины, общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, протоколами к ней;

отменяющие или ограничивающие конституционные права и свободы человека и гражданина и гарантии их реализации;

направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, а также на создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды;

по вопросам налогов, бюджета, амнистии;

отнесенные Конституцией Украины и законами Украины к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда.

Кто может назначить референдум:

президент Украины — всеукраинский референдум по народной инициативе (в соответствии с требованиями Основного закона) или референдум об утверждении изменений в Конституцию (раздел I «Общие положения», раздел III «Выборы. Референдум» и раздел XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины»);

Верховная Рада — референдум относительно изменения территории Украины.

Фиксируется ряд других правил проведения референдумов, среди них:

на всеукраинский референдум можно выносить только один вопрос;

референдум не может проводиться одновременно с очередными и внеочередными общегосударственными выборами, очередными местными выборами;

повторный референдум по вопросам, которые ранее были поддержаны на другом референдуме, можно проводить не ранее, чем через три года; а если вопросы не были поддержаны — то минимум через год;

в случае введения военного или чрезвычайного положения в Украине или отдельных ее местностях назначение и проведение всеукраинского референдума запрещается;

процесс всеукраинского референдума начинается на следующий день после дня опубликования указа президента или постановления Верховной Рады, а завершается — через 15 дней после дня объявления ЦИК результатов референдума;

всеукраинский референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее 50% избирателей, включенных в Государственный реестр избирателей;

вопрос, вынесенный на референдум, считается поддержанным, если за него проголосовали более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

В законе прописаны требования к формулировке вопросов, которые вносятся на референдум. Среди них есть такие:

вопрос должен иметь форму вопросительного предложения (относительно поддержки, утверждения, принятия закона, законопроекта, положения нормативного характера и т. д.);

должен иметь четкую и понятную формулировку, не допускать различных толкований;

если вопрос состоит из частей, между ними должна быть «неразрывная внутренняя связь»;

не допускаются формулировки, которые вводят избирателей в заблуждение или подталкивают их к ответу, содержат «указание, намек, подстрекательство или иное побуждение к поддержке или отклонению вопроса всеукраинского референдума»;

контроль за соответствием вопроса всеукраинского референдума Конституции Украины осуществляет Конституционный суд.

Одной из важнейших новаций закона является возможность электронного голосования и проведения референдума с помощью электронных процедур. Для этого в документе есть положение о создании «автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы». Порядок ее создания и функционирования должен утвердить ЦИК.

Кроме того, в законе подробно прописаны все процедуры организации и проведения референдума (в т.ч. создания комиссии по проведению всеукраинского референдума, финансовому и материально-техническому обеспечению подготовки и проведения референдума, правила информационного обеспечения и агитации во время референдума, критерии участия избирателей в таком голосовании, а также правовые последствия референдума и возможности обжалования нарушений).

Что дальше? Когда и о чем могут быть первые референдумы?

После принятия закона спикер Верховной Рады Дмитрий Разумков пояснил, что провести референдум по новым правилам вряд ли возможно ранее 2022 года.

«В ближайшее время вряд ли можно будет провести референдум. Потому что он (закон) предусматривает, фактически, возможность проведения референдума начиная с 2022 года, — заявил Разумков в эфире 112 канала. — Сегодня есть ограничения и по финансам: вы все понимаете, что мы находимся в режиме COVID-19, в режиме достаточно серьезной экономии бюджетных средств».

На вопрос о том, сколько средств потребуется на проведение референдума, спикер со ссылкой на Минфин назвал приблизительную цифру в 2 млрд грн.

А вице-спикер Руслан Стефанчук отдельно отметил, что электронное голосование на референдумах будет возможным только после принятия отдельного закона (до того времени избиратели будут голосовать с помощью традиционных бумажных бюллетеней).

«В переходных положениях к закону мы предусмотрели такую конструкцию, что вопросы электронного голосования могут подниматься инициаторами только тогда, когда будет отдельно проголосован законодательный акт, касающийся электронного голосования в стране в целом», — отметил Стефанчук.

Осенью 2020 года президент Владимир Зеленский в своем ежегодном послании к Верховной Раде намекнул, что в будущем референдумы могут стать регулярными. «Народовластие в Украине будет. Всесторонний доступ граждан к информации для принятия решения будет, это обязанность государства. Люди должны влиять на актуальные вопросы и для своего региона, и для всей страны. Делать это раз в неделю, месяц или год. Сколько нужно».

Тогда же Руслан Стефанчук называл «пробником референдума» опрос от Офиса президента, который проводился одновременно с местными выборами. Этот опрос содержал 5 вопросов:

Нужно ли ввести пожизненное заключение за коррупцию в особо крупных масштабах?

Поддерживаешь ли ты создание на Донбассе свободной экономической зоны?

Нужно ли сократить количество депутатов в Верховной Раде до 300?

Поддерживаешь ли ты легализацию в Украине медицинского каннабиса для уменьшения боли у тяжелых больных?

Нужно ли Украине на международном уровне поднять вопрос об использовании гарантий безопасности, определенных Будапештским меморандумом?

Стефанчук не исключал, что один из этих вопросов может быть в дальнейшем вынесен на референдум. «Всеукраинский опрос — это пробник референдума для того, чтобы мы могли определить, какие вопросы для граждан Украины важны и какая позиция по этим вопросам. Я не исключаю, что некоторые из этих вопросов в дальнейшем могут быть инициированы в порядке референдума», — объяснял вице-спикер.

А 27 января 2021 года Юлия Тимошенко, выступая с трибуны Верховной Рады, заявила, что ВО Батькивщина будет инициировать проведение референдумов по пяти вопросам:

«украинский газ и атомную электроэнергию с 30% рентабельностью отдать гражданам Украины»;

вопрос земли и продажи сельскохозяйственной земли;

продажа стратегической собственности;

о марихуане — «мы спросим у людей, готовы ли они легализовать»;

«игорный бизнес».

«Демонтаж государства» или «инструмент расширения демократии»: как реагируют на принятие закона

Окончательное принятие закона о всеукраинском референдуме возобновило дискуссию относительно того, насколько своевременным является он для Украины и нет ли в нормах закона скрытой угрозы для страны.

Наибольшие опасения вызывала возможность отменять уже принятые законы по итогам референдума. Поэтому нардеп от Голоса Сергей Рахманин назвал закон Зеленского «ядерным чемоданчиком, который может похоронить Украину» и инструментом «манипулятивных референдумов».

«Кто угодно по любому поводу сможет изменять, корректировать или отменять законы по неизвестным причинам, прикрываясь волей народа. Такое делали неоднократно, это очень старый прием, который использовали злодеи и мошенники даже вселенских масштабов», — пояснил Рахманин при обсуждении документа в Раде.

Лидер Батькивщины Юлия Тимошенко заявила, что в действующей редакции закона «народ провести референдум не сможет никогда»,

Политик отметила, что «это иллюзия народовластия, его имитация», а также потребовала разработать и принять «честный закон о референдуме».

Владимир Вятрович из Европейской солидарности считает, что закон «разрушает парламентаризм». Как и многие другие критики закона, он также привел исторические аналогии неудачных примеров «народовластия» в мировой истории.

Фракция «Европейская Солидарность» 27 января также заявила, что планирует обжаловать закон в Конституционном Суде, поскольку его нормы противоречат Конституции Украины. Об этом сообщила Иванна-Климпуш-Цинцадзе. Она назвала документ «инструкцией по демонтажу государства».

«Прежде всего очень сильно беспокоит то, что он предусматривает возможность электронного голосования в то время, когда у нас нет серьезной системы защиты киберпространства. У нас, к сожалению, страна-агрессор имеет возможность постоянно вмешиваться в наше киберпространство», — заявила Климпуш-Цинцадзе.

Игорь Попов, эксперт Украинского института будущего, экс-депутат и бывший председатель Комитета избирателей Украины, считает, что «референдум не приведет к страшной „зраде“, но есть риск, что политики будут пытаться выносить на референдум вопросы, которые разделяют общество».

В то же время в Офисе президента и среди политических соратников Владимира Зеленского радуются принятию закона.

Советник руководителя Офиса президента Михаил Подоляк заявил, что принятый законопроект о референдуме является особенным, поскольку «его нормы основаны на том, что уже содержится в Конституции Украины».

Читайте также:

В Офисе президента назвали законопроект о референдуме «особенным»

«Конституция четко определяет условия для назначения референдумов, основные ограничения. Конституционный суд четко описал, как должна соотноситься работа законодательной власти и принятия решений на референдумах», — пояснил Подоляк.

По его мнению, законопроект о референдуме «не поддерживают только те политические силы, которые принципиально не хотят разрешать обществу заниматься вопросами напрямую».

Первый вице-спикер Верховной Рады Руслан Стефанчук назвал «элементом народного вето» предусмотренную законом возможность отменять нормативные акты через референдум. «Если народ видит, что закон принят неправильно… Если бы такой механизм был, когда голосовались законы 16 января [2014 года, „диктаторские законы“ Януковича], и народ имеет законную возможность отменить эти законы, — я молчу, что они были приняты неконституционным способом, — то, я думаю, что нам бы удалось избежать очень многих жертв», — сказал Стефанчук.

В то же время он заявил, что если украинцы через референдум отменят важный и нужный законопроект, то ответственность будет лежать на них самих.

«Это вопрос ответственности народа Украины […] Это очень важный момент. Потому что референдум — это не только право. Это большой долг», — добавил Стефанчук.

А президент Владимир Зеленский считает закон «весомым инструментом расширения демократии в Украине».

«Теперь украинцы на практике будут привлечены к принятию важных для страны решений, а власть будет вынуждена прислушиваться к воле народа», — убежден Зеленский.