Кто мигнет первым

Приход Байдена привел к новой эскалации между США и Ираном.

После избрания Джо Байдена президентом США многие ждали улучшения отношений с Ираном и возвращения к ядерной сделке, сенсационно расторгнутой Дональдом Трампом. Но произошло обратное: после прихода новой администрации отношения с Ираном только обострились и руководство исламской республики впервые за долгое время заговорило о возможности получить ядерное оружие. Что стоит за эскалацией и почему администрации Байдена и Обамы - совсем не одно и то же, объясняет в статье на сайте The Insider Николай Кожанов, доцент Центра исследований стран Персидского залива Катарского университета и старший научный сотрудник Центра ближневосточных исследований ИМЭМО РАН.

Еще недавно Вашингтон и Тегеран заявляли о желании договориться, а теперь обмениваются изначально неприемлемыми требованиями. Из Ирана доносятся раздраженные громкие заявления, которые по замыслу иранской элиты должны подтолкнуть США к переговорам, а на практике лишь укрепляют в Вашингтоне позиции противников гибкого подхода к иранской ядерной проблеме и еще больше заводят ситуацию в тупик. Так, в начале февраля иранский министр разведки и контрразведки Махмуд Алави открыто заявил, что Иран может пойти по пути создания ядерного оружия, если давление со стороны США будет продолжено. Алави стал первым за долгое время иранским чиновником, признавшим, что его страна не исключает для себя возможность заполучить технологию создания ядерной бомбы.

В ожидании перемен

Изначально итоги американских выборов были встречены в Иране со сдержанным оптимизмом и трактовались исключительно с позиций ранее принятой доктрины «стратегического терпения». Последняя основывалась на предположении, что главная причина всех проблем с «ядерной сделкой» – лично Дональд Трамп. Не будет Трампа – не будет санкций. Победа Байдена обнадежила многих в Иране, заставив поверить, что санкционный гнет скоро закончится. Даже бюджет на 2021 – 2022 годы составили из расчета полного снятия санкций с нефтяного и финансового секторов экономики страны.

В Иране сформулировали ряд требований к новой администрации Белого дома: США должны отказаться от доктрины максимального давления (одобрения новых санкций), сняв принятые ранее меры экономического давления, а также вернуться к реализации Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), подписанного на переговорах в Вене 14 июля 2015 года Ираном и так называемыми странами «шестерки» (США, Францией, Великобританией, Германией, Китаем и Россией). Договор был призван поставить под контроль международного сообщества ядерную программу Тегерана. Согласно СВПД, если бы Иран выполнил все прописанные в нем условия, то с него были бы сняты санкции СБ ООН, а также односторонние ограничения, принятые США и их партнерами из-за его ядерных исследований.

При Трампе же Вашингтон не только вернул ранее отмененные санкции, но и существенно их расширил. В ответ Тегеран начал постепенно отходить от требований СВПД в том, что касалось ограничений развития ядерных исследований. Теперь же для нормализации ситуации иранская элита предлагает действовать в том же порядке: американцы возобновляют свое участие в договоре 2015 года, после чего Иран начинает приводить свои ядерные разработки в соответствие с требованиями СВПД.

Кнутом и пряником

К середине февраля надежды Тегерана на то, что США легко примут его требования, стали таять: Вашингтон четко дал понять, что не сделает первых шагов навстречу и сам ожидает от иранцев возвращения к полному исполнению СВПД. Однако Иран даже не стал рассматривать такую возможность и переключился на тактику «кнута и пряника», чтобы путем уговоров, угроз и манипулирования внешним окружением принудить Вашингтон к общению в удобном для себя формате. В частности, иранские дипломаты более активно пытаются заручиться поддержкой ЕС, призывая европейцев усилить торгово-экономическое и гуманитарное сотрудничество, чтобы подорвать американский санкционный режим. Кроме того, по различным каналам они аккуратно предложили целый ряд невоенных региональных инициатив как самим американцам, так и их союзникам. Например, возобновление диалога между военными в Ираке и Афганистане, обсуждение с государствами Совета сотрудничества арабских государств Персидского Залива (ССАГПЗ) новой концепции региональной безопасности и обмен пленными.

В дополнение к прянику иранцы извлекли и кнут. Первые лица страны решительно демонстрируют готовность продолжать отход от СВПД, если США не свернут политику максимального давления на Иран, в том числе в виде санкций. Одновременно при поддержке Корпуса Стражей Исламской Революции (КСИР) вновь активизировались лояльные Ирану вооруженные группировки в Сирии, Ираке, Йемене, Афганистане и Палестине. В частности, хуситы в Йемене в последние месяцы все чаще пытаются нанести урон саудовской экономической (в первую очередь, нефтяной) инфраструктуре. Активизация подобных группировок – не что иное, как очередная демонстрация со стороны Тегерана, что он способен создавать американцам и их союзникам проблемы на Ближнем Востоке, если его интересы не учитываются.

Иран вполне уверен: такая стратегия кнута и пряника в итоге принудит американцев к разговору, да еще и к более продуктивному для Тегерана. Эта уверенность иранской элиты, во-первых, основывается на убежденности в том, что в схватке с Трампом победителем вышел именно Иран, а политика «максимального давления» так и не достигла своих конечных целей. Иранские власти повсеместно заявляют в СМИ, что США «проиграли» в противостоянии с ними, и настаивают, что сядут за стол переговоров с американцами только на равноправных началах. Тем самым они заранее исключают для себя саму возможность первого шага навстречу США, ведь внутри страны это будет расценено как неоправданная уступка проигравшему противнику.

Во-вторых, иранское руководство явно трактует новые американские назначения по-своему: Байден, дескать, все же готовится с Ираном договариваться, а громкие заявления о том, что эти переговоры не будут для Тегерана легкими, это не более чем информационная война. Так, спецпосланником по Ирану стал Роберт Малли, который не только считается одним из «отцов» СВПД, но и подвергается критике за излишне мягкую позицию по Ирану. Поэтому некоторые эксперты опасаются, что и в этот раз американская администрация не будет столь требовательна к Ирану и ограничится лишь пересмотром временных рамок реализации СВПД, по истечении которых Иран сможет интенсивнее заняться своими ядерными исследованиями. Неудивительно, что на этом фоне чиновники в Тегеране заявляют, что «новой администрации США придется исправлять ошибки своих предшественников» (то есть снимать санкции), если они хотят вернуть Иран к выполнению своих обязательств по ядерной сделке. Расчет на то, что психологически Байден настроился на сделку с Ираном, а, значит, и на уступки ему.

В-третьих, экономика Ирана, хоть и переживала тяжелые времена, но даже в условиях пандемии не была полностью парализована. По совокупности политических и экономических причин в стране периодически вспыхивали протесты. Но руководству страны, которое, с одной стороны, прибегало к пропаганде и репрессиям, а с другой, своевременно субсидировало нуждающиеся слои населения, в целом удалось сохранить внутриполитическую стабильность. В результате политическая элита пребывает в иллюзии, что Иран сможет достаточно долго продержать свою экономику на плаву, чтобы пережить как Трампа, так и Байдена, если тот окажется несговорчивым.

Наконец, в относительно позитивном ключе в Тегеране трактуется и региональная ситуация. Отношения США с традиционными союзниками из числа арабских стран Персидского залива переживают сейчас не самые лучшие времена. Здесь не забыли, что в 2019-2020 годах, на фоне сокращения зависимости США от импорта нефти из региона, Вашингтон практически никак не отреагировал на действия Ирана и его союзников, когда тот всячески подрывал безопасность поставок из портов Персидского залива и Красного моря. Но в то же время жестко наказал Тегеран в январе 2020 года за гибель своего гражданина, убив высокопоставленного иранского военного чиновника, генерала Касема Сулеймани.

Байден, к тому же, грозится поднять вопрос о ситуации с правами человека в регионе и потребовать от Саудовской Аравии отчета за действия ее сил в Йемене. В итоге, в Абу-Даби и Эр-Рияде считают, что американцы меньше чем раньше заинтересованы в защите своих протеже от того же Ирана, и значительного улучшения в подходах новой администрации Белого дома не видят. Также Саудовская Аравия и ОАЭ потерпели ряд неудач во внешней политике, что несколько поубавило их влияние и нанесло удар по имиджу. Так, в более чем трехлетнем противостоянии они не смогли сломить «маленький, но очень независимый» Катар и навязать ему свою волю. Благодаря умелым действиям своей дипломатии Доха еще и смогла предотвратить возможное превращение эмирато-израильского диалога в антикатарский альянс.

Саудовская Аравия ввязалась в долгосрочную и не слишком результативную для себя войну в Йемене, в то время как планы ОАЭ по изменению ситуации в Ливии в пользу сил маршала Халифы Хафтара в 2020 года были перечеркнуты активными действиями Турции и того же Катара (причем, Эмиратам не помогли ни поддержка Египта, ни России). Прошлогодние попытки мобилизовать других участников ССАГПЗ на более активное противостояние с Тегераном, а также ослабить иранское присутствие в Ираке, особых успехов не имели. В итоге Эмираты и Саудовская Аравия не только были вынуждены ослабить свою конфронтацию с Ираном, но и, как считают в Тегеране, выступят за новые договоренности между США и Ираном, видя в них возможность стабилизировать ситуацию в регионе.

Когда мы едины

Выйти на переговоры с США Ирану может помешать и внутриполитический фактор: в преддверии президентских выборов, запланированных на 18 июня, в стране нарастает напряжение между условно реформаторскими и консервативными силами. В этой ситуации вопрос о СВПД становится заложником игр за власть. С одной стороны, ни одна из группировок не хочет быть обвиненной в излишней мягкости по отношению к США и тем самым оттолкнуть разочаровавшийся в Западе электорат. Поэтому представители разных сил поочередно выступают с идеями принять заведомо неприемлемые для США требования: выплатить компенсации за экономический ущерб, нанесенный решением Трампа о выходе из соглашения с Ираном, или исключить из «ядерного» договора механизмы автоматического возвращения санкций, если одна из сторон заподозрит Тегеран в нарушении условий сделки. Порой сложно сказать, являются ли эти заявления частью предвыборной кампании или же это часть реального политического послания Вашингтону.

С другой стороны, каждая из противоборствующих групп хочет зарезервировать за собой исключительное право начать переговоры с США. Иными словами, в самом Иране есть понимание, что договариваться с внешним миром надо, но сделает ли это нынешняя президентская администрация, которая ассоциирует себя с условно реформаторскими силами, или ее преемница, которая скорее всего будет опираться на консервативный лагерь, остается неясно. Администрации уходящего президента Хасана Роухани соперники вряд ли дадут запустить диалог с США. Нельзя исключать и вмешательство в процесс третьей силы в лице иранских силовиков. За годы санкций они срослись с бизнесом и властью, сформировали свое «глубинное государство» и хотят, чтобы новые условия договора с Вашингтоном учитывали и их интересы.

В итоге за внутриполитическими дрязгами иранцы могут упустить момент, когда США будут действительно готовы сесть за стол переговоров. Впрочем, это не единственная проблема Ирана.

Обманчивое предчувствие

Накануне подписания соглашения с Ираном в 2015 году страны-участницы вели себя так же, как и сейчас: каждая из сторон стремилась «выторговать» для себя как можно больше преимуществ, повышала ставки и выдвигала другой стороне невыполнимые условия. И тогда тоже Вашингтон не сразу пошел на переговоры. И США, и Иран выжидали, кто первым протянет руку оппоненту. Сейчас к этому добавился и вопрос о том, кто первый вернется к исполнению обязательств, закрепленных СВПД образца 2015 года, а также как сделать так, что партнер выполнил все свои обязательства.

Восстановление СВПД в исходном варианте (или хотя бы в качестве отправной точки для дальнейшей дискуссии) – очевидно, наилучший и наиболее желанный сценарий для Ирана. Если стороны решат вернуться к нему, то Тегеран, возможно, будет готов обсуждать вопросы, касающиеся отдельных аспектов его ракетной программы и региональной политики. Однако, в Иране, по всей видимости, не понимают всех особенностей политической обстановки в США и, несмотря на некоторые заявления, все же подсознательно ставят знак равенства между администрацией Обамы и Байдена, считая, что иранская стратегия, позволившая подписать соглашение 2015 года, поможет и сейчас выйти на новое соглашение. Однако эта попытка скопировать приемы прошлого – одна из главных ошибок иранцев.

Так, несмотря на кажущуюся готовность к компромиссу с Тегераном, администрация Байдена четко дала понять, что не пойдет по пути Обамы и не примет каких-либо скоропалительных решений в отношении Ирана, к которым и внутри, и за пределами США останутся вопросы. Байден будет выстраивать собственную политику, которая будет отличаться от подходов двух предшественников. И тот факт, что новая администрация идеологически ближе к Обаме, не заставит ее отказаться от выгод, доставшихся ей от Трампа. В частности, благодаря Трампу на выработку политики по Ирану куда большее влияние будет оказывать Конгресс США. Да и сам выход Вашингтона из СВПД создал необходимые предпосылки для пересмотра обамовского текста «ядерной сделки», который в Америке не нравился не только Трампу.

Байдену некуда торопиться. Его действия демонстрируют, что в нынешнем списке «важных дел» США иранская проблема хоть и входит в первую десятку, но отстоит далеко от борьбы с COVID-19, необходимостью стабилизировать внутреннюю ситуацию, пересмотреть отношения с Европой и Китаем, а также определиться с российским вопросом. США не считают себя проигравшими в противостоянии с Тегераном, и возвращение за стол переговоров для них может быть только одновременным, а еще лучше – если Иран сделает первый шаг.

Но даже в случае перезапуска переговорного процесса отмена санкций не произойдет мгновенно: в Вашингтоне хотят посмотреть, насколько серьезен будет Тегеран в своем желании договариваться. К тому же американская сторона постарается сохранить «неядерные» санкции как дополнительные рычаги влияния. Именно на этом настаивает Израиль. И именно такой подход поддержат в Европе, которую в Иране ошибочно считают своим потенциальным союзником в противостоянии с США. Между тем периодические попытки иранцев руками своих спецслужб расправляться с оппозицией и инакомыслящими на территории Евросоюза привели к главному: в Брюсселе и ряде европейских столиц считают необходимым сохранить инструментарий, позволяющий ограничивать амбиции Тегерана в ракетном строительстве и наказывать его за нарушение прав человека.

Помимо прочего, европейский бизнес последние три года наглядно демонстрировал, что не готов нарушать требования американцев ради Тегерана: иранский рынок не настолько емок и прибылен, чтобы ради него рисковать связями с США. Так что любые шаги европейских компаний будут возможны только с разрешения Вашингтона. По тем же причинам Тегерану не стоит рассчитывать и на Москву с Пекином – их крупный бизнес не готов ссориться с Западом за Иран. С политической точки зрения, Кремлю и вовсе не выгодно вмешиваться в ситуацию. В целом, напряженные отношения Ирана и США на руку России: они позволяют держать Тегеран в зоне своего влияния.

Крупный бизнес в Европе, России и Китае не готов ссориться с Западом за Иран

Для Байдена также важно оставить после себя сделку, по которой не придется вновь «передоговариваться». А значит, необходимо свести к минимуму количество сил, недовольных ею. Такой подход явно контрастирует с поведением Обамы: принятый при нем СВПД вызвал волну критики как внутри США, так и за их пределами. Поэтому возвращение к «ядерной сделке» в формате 2015 года будет возможно только в качестве старта нового переговорного процесса, а не как его финал. Все «слабые» (по мнению американцев) места документа необходимо будет устранить, а сам документ расширить за счет ракетной и региональной повестки. При этом расширение документа в Вашингтоне будут считать обязательным, а не факультативным элементом переговорного процесса, как того хотят в Тегеране. Все это, опять же, потребует времени. По этой причине назначение Байденом людей, подобных Малли, стоит воспринимать как подготовку не к скорым уступкам, а к затяжным и сложным переговорам.

Также в переговорах более активно будут участвовать Конгресс и союзники США (Израиль, арабские страны и ЕС), что тоже способно нарушить расчёты Тегерана. Вовлеченные в переговорный процесс (или его подготовку) хотя бы в «закулисном формате» арабские монархии Персидского залива станут куда активнее диктовать свои требования и демонстрировать меньшую готовность поддаваться иранскому давлению. При этом, конечно, последнее слово США оставят за собой и постараются использовать многосторонний формат исключительно в качестве фасада, в то время как дискуссия вокруг соглашения постепенно станет частной проблемой американо-иранских отношений. В свою очередь, роль в переговорном процессе Китая и России может быть сведена к минимуму.

Тегерану необходимо пересмотреть взгляды

Главный вывод - политика администрации Роухани, опирающаяся на концепцию «стратегического терпения», может оправдать возложенные на нее надежды лишь отчасти. Уход Трампа с поста президента США скорее всего положит конец политике «максимального давления» на Иран (то есть США откажутся лишь от принятия новых санкций), однако автоматически не разрешит при этом ни одного из вопросов «ядерного досье».

Новая администрация настроена на продолжительные переговоры и не воспринимает соглашение в редакции 2015 года как окончательный вариант, приемлемый для американской стороны. По этой причине Иран, где значительная часть политической элиты не готова идти на уступки условному «Западу», вновь окажется втянут в сложный и затяжной переговорный процесс с неопределенным исходом. Все это не сулит ничего хорошего ни Ирану, ни региону.

Чем дольше будут действовать санкции, тем больше раздражен и обидчив на внешний мир будет иранская власть, тем туже он будет заставлять собственное население затягивать пояса и тем выше будут постепенно становиться ставки в игре против США. Последнее будет означать как более агрессивную региональную политику, так и вероятность того, что Иран будет и дальше отходить от ограничений своей ядерной программы, на которые он согласился в рамках СВПД. А, значит, слова министра Алави о том, что Иран может создать ядерную бомбу, не следует считать просто очередным голословным заявлением.