«Акционеры» внешней политики России

Эксперты о непубличных механизмах принятия решений в Кремле.

Российская власть после поправок в Конституцию страны и отравления Алексея Навального вышла на новый уровень конфронтации с западными демократиями и гражданским обществом внутри страны. Очевидно репрессивные, по мнению международных экспертов, законы – такие, как статьи законодательства с возможностью признавать отдельных граждан «медиа – иностранными агентами» – стали приниматься гораздо решительнее и быстрее.

Похожий настрой Кремль демонстрирует на внешнем контуре: российские военные уже несколько раз показали, что готовы вступать в прямое противостояние с военными НАТО, российский МИД заявляет о будущих поставках современных вооружений режиму в Венесуэле, а в свежепринятой Стратегии национальной безопасности России «вестернизация» упомянута как нечто опасное для российских граждан.

При этом решения, которые принимаются, часто не носят определенного авторства. Если какой-то закон или указ одобрен личной подписью президента России Путина, то он, очевидно, берет на себя за него ответственность, но кто этот шаг предложил? У кого есть такая возможность и такое влияние, и вообще – как решения проходят через российскую «вертикаль власти»? Об этом русская служба «Голоса Америки» поговорила с экспертами, которые занимаются этой темой для европейских экспертных институтов.

Николай Петров: решения принимают «акционеры»

Николай Петров, старший эксперт программы изучения России и Евразии британской исследовательской организации Chatham House, разработал и провел целую серию круглых столов, посвященных процессу принятия решений российским руководством.

В интервью ученый говорит, что российское руководство действует ситуативно и не имеет надолго распланированной стратегии, но из-за своих свойств принимает решения, складывающиеся в ясные тренды:

«Я не считаю, что мы видим какое-то целенаправленное, шаг за шагом, выполнение стратегического плана. Есть общее представление, общая рамка, а дальше какой-то коридор возможностей, который часто довольно узкий. Но решения, которые принимаются, укладываются в некую единую траекторию и могут рассматриваться как последовательность шагов, хотя они не связаны обязательно друг с другом, и заранее не запланированы».

«Когда мы анализируем все принимавшиеся за двадцать лет Путина важнейшие решения, – продолжает эксперт, – то мы, может, и хотели бы найти столкновения каких-то разных концептуальных подходов, когда, условно, действуют и прозападные, и те, кто против Запада, а в совокупности это дает какой-то тренд. Но это не прослеживается: коридор настолько задан, настолько часто узок, что все те решения, которые принимаются в определенной сфере, абсолютно укладываются в одну концептуальную рамку. И мы, исходя из этого, чтобы не иметь дело только с какими-то конкретными отдельными решениями, стали оперировать так называемыми “мета-решениями”. “Мета-решение” – это общая концептуальная рамка, которая обуславливает целую цепочку принимаемых решений».

Николай Петров говорит о том, что в 2012 году, после возвращения Путина в президентское кресло, корпоративный характер российской власти стал очевидным для тех, кто ее изучал:

«Конфронтация с Западом, закрытие России, сохранение в полной мере контроля и экономического, и политического – это решение, которое принимают не министры, не председатель правительства, не глава администрации в Кремле, а это решение, которое должны принимать акционеры, то есть те люди, которые реально контролируют корпорацию “Россия:. В начале 2012-го года, после Болотной, стало понятно, что выборы прошли, а легитимность не восстановилась, и надо что-то делать. А делать что-то в экономике – и денег нет, и смысла нет, потому что в Москве люди живут лучше всех, и именно там они бузят. Вот тогда выбор был стратегический: либо ты открываешь страну и способствуешь серьезному экономическому росту, но с риском почти гарантированно утратить монополию на власть, либо ты сохраняешь монополию на власть, но тогда тебе надо закрывать страну. Выбор этот делали, мне кажется, именно “акционеры”, то есть приближенные к Путину люди».

Кто эти «акционеры»? Николай Петров говорит, что состав их менялся, но те, кому приписывают сейчас авторство политики последних полутора лет, по его мнению, являются лишь ее проводниками: «Когда мы говорим о Кириенко и других в Кремле, надо, мне кажется, понимать, что важные решения принимаются совсем не ими – они, скорее, политтехнологи, которые реализуют эти решения. В этом смысле точно так же и мидовские технократы, технократы экономические и даже технократы силовые выполняют инструментальную роль».

По мнению Петрова, «акционерами» остаются давние знакомые Путина, разбогатевшие на близости к нему: «Мне кажется, что это люди калибра Ковальчука, калибра Чемезова, калибра Сечина, ну, может, Собянина, но не Шойгу или Медведев, которые, скорее всего, младшие игроки или крупные менеджеры, но не акционеры».

Важным признаком «акционера» эксперт Chatham House считает силовой ресурс: «У них у всех есть на самом высоком уровне выход на генералов спецслужб, как и раньше, например, у Владимира Гусинского. Просто сейчас эти силовики менее публичны, и они занимают государственные посты, а не переходят в компанию на роль главы охраны. Силовой ресурс – есть у каждого, политический ресурс - есть у каждого, управленческий, административный ресурс – есть у каждого из них».

Павел Баев: отрицая очевидное, Путин берет на себя ответственность

Павел Баев, эксперт Института исследований проблем мира в Осло (The Peace Research Institute Oslo – PRIO), рассказал, что на каком бы уровне ни принималось то или иное решение, влияющее на внешнеполитический курс России, оно начинает быть «решением Путина», когда он публично отрицает причастность России к каким-либо действиям:

«Я считаю, что один из самых интересных феноменов в российской внешней политике – это все эти отрицания на высшем уровне по самым разным темам, попытки прикрытия провалов. Реально Путин вынужден брать на себя ответственность за многообразные провалы, которые явно совершенно планировались и осуществлялись на другом уровне, на уровне исполнителей каких-то. Здесь многообразие этих провалов и однообразие отрицаний - очень любопытный феномен. Получается, что Путин берет на себя ответственность за все те художества, которые наворотили совсем на другом уровне».

Баев полагает, что некоторые решения и действия во внешней политике, которую по Конституции определяет президент, на самом деле случаются в результате воли множества участников процесса. Среди них дипломаты, по мнению эксперта – чуть ли не на последнем месте:

«Украина – это внешняя политика, Казахстан – это внешняя политика, Беларусь – это внешняя политика. И понятно, что Лавров к Украине и Беларуси не имеет практически никакого отношения. Коллективы участников принятия решений различные: если мы смотрим на Украину, мы получаем один состав, а если мы смотрим на Венесуэлу – получаем другой, там вдруг возникает фигура Сечина, который в данном случае отвечает за политику. Если мы смотрим на отношения с США, тут третье множество, а на отношения с Центральноафриканской республикой – вообще, все игроки какие-то очень темные и непонятные».

В качестве примера, где реальное проведение внешней политики России практически отдано военным, Павел Баев приводит Сирию: «Сирия – это место, где у военных огромные свои интересы, вложения и ставки, и воздействия на принятие этих решение и большая конкуренция с дипломатами и прочими. Потому что совершенно ясно, что “Астанинский процесс” – это область, где работает традиционная дипломатия, Лавров, а наступление на Идлиб уже никакого отношения к дипломатии не имеет».

Глава российского внешнеполитического ведомства, уверен Павел Баев, оказался вместе со своим ведомством в неприятной ситуации – полной зависимости от «силовиков»:

«Профессионалы-дипломаты не вхожи никуда, доверия к ним на высшем уровне никакого нет. Все эти силовики, которые сидят в высоких кабинетах, смотрят на них свысока, без всякого пиетета. Спрос на профессиональную экспертизу при принятии решений в этих кабинетах реально отсутствует. Если говорить о Лаврове, то того профессионала, которого люди знали лет десять назад (я уже не говорю о его более ранних этапах работы в ООН), люди не узнают. Едва ли ему нравится эта роль – озвучивание обоснования тех решений, которые принимаются без него. Тем не менее, ее он выполняет на сто процентов».