Чиновников сократят без всяких реформ

Согласно новому президентскому указу, в стране оперативно сократят четверть работников государственных органов и организаций. Оставшиеся на своих местах госчиновники от сокращения только выиграют – их зарплаты повысятся за счет уволенных коллег. Вот только проведенная реформа – совсем не то, что нужно Беларуси, считают эксперты БДГ и Всемирного банка.

Ожидавшееся неожиданное сокращение

В пятницу, 12 апреля, Александр Лукашенко подписал указ №168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников».

«Оптимизация» по-президентски оказалась прежде всего сокращением числа госчиновников и бюджетников в среднем на 25%. Эту задачу равномерно распределили по разным ведомствам. Далее должна увидеть свет новая типовая структура местных органов власти, новый порядок установления численности работников аппаратов госконцернов, государственных учреждений и бюджетных организаций.

Сам по себе этот указ не стал неожиданностью: президент о предстоящем урезании госаппарата предупреждал еще в сентябре 2012-го. А 1 октября прошлого года была создана госкомиссия по сокращению численности чиновников под руководством главы администрации президента Андрея Кобякова и помощника президента Натальи Петкевич. Неожиданными стали довольно жесткие временные рамки, определенные для реализации указа.

Так, Государственному секретариату Совета безопасности до 1 июня 2013 года необходимо доложить президенту об оптимизации структуры и сокращении численности прокуроров, сотрудников органов прокуратуры, военных судов и силовых структур. А Совету Министров до 1 июля поручено «обеспечить сокращение численности работников аппаратов государственных концернов» (т.е. правительственных структур, выполняющих функции отраслевых министерств). Также Совмину предстоит «оптимизировать» белорусских дипломатов, работающих за рубежом.

«Оптимизация» затронет не только силовые и министерские структуры, но и непосредственно вертикаль исполнительной власти. В указе предписано: «Областным, Минскому городскому исполнительным комитетам до 1 июля поручается привести свою структуру и … структуры городских, районных исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах в соответствие с настоящим указом. Председателям областных исполнительных комитетов … обеспечить оптимизацию количества сельских (поселковых) исполкомов, а также численности их работников».

Но прежде всего, как раз к Дню Труда, остающихся в своих креслах чиновников порадуют новыми – повышенными – зарплатами. Совмину поручено до 1 мая представить Александру Лукашенко предложения по повышению уровня материального обеспечения государственных служащих. Причем, как ранее обещал президент, оставшимся чиновникам повысят зарплату «значительно».

Уволенные чиновники также не окажутся обиженными. Им дается отсрочка по кредитам, взятым на строительство и приобретение жилья, а также для оплаты высшего образования их детьми. Начать возвращать эти кредиты бывшие госслужащие могут через год после увольнения. Ушедшим с должностей госчиновникам также предоставляется право на «медицинское обслуживание в учреждениях здравоохранения, в которых они обслуживались до увольнения».

Но главное – все увольняемые госчиновники будут трудоустроены, опять же, государством. В указе сказано: «Руководители обязаны принять меры по трудоустройству государственных служащих … с учетом их профессии, квалификации и ранее занимаемой должности, в том числе путем перевода на иную, не связанную с государственной службой работу».

Одновременно с сокращением численности белорусского госаппарата полномочия внутри него будут перераспределены. На ряд ведомств указом возлагаются дополнительные задачи и функции. Так, Министерство торговли займется еще и регулированием госзакупок, а также теперь будет регулировать торговлю страны с государствами на постсоветском пространстве. А Министерству иностранных дел, как следует из указа, теперь придется не только вести переговоры, но и попутно приторговывать белорусскими товарами. На МИД (цитата) «возлагаются дополнительные задачи и функции по координации развития товаропроводящей сети, а также выставочной и ярмарочной деятельности за рубежом, таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли, деятельности по взаимодействию с ВТО». 

Всемирный банк смотрит скептически

Сокращение госчиновников, даже названное «оптимизацией», – это еще не реформа белорусской системы госуправления. Указ не предусматривает ни масштабных структурных преобразований, ни существенного пересмотра функций государственных ведомств.

Чтобы критически подойти к принятому президентом указу, стоит прежде всего посмотреть на положение Беларуси в Рейтинге качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators) Всемирного банка. Это наиболее авторитетное сравнительное исследование систем госуправления в мире; оно проводится с 1996 года и охватывает более 200 стран.

При составлении этого рейтинга используются шесть индексов, отражающих разные параметры системы государственного управления:

- Учет мнения населения и подотчетность государственных органов.

- Политическая стабильность и отсутствие насилия.

- Верховенство закона.

- Эффективность работы правительства.

- Качество регуляторной политики.

- Сдерживание коррупции.

Чтобы оценить положение Беларуси в Рейтинге качества государственного управления, достаточно обратиться всего к двум из шести агрегированных показателей – это эффективность работы правительства и качество регуляторной политики. Прочие показатели слишком сильно «завязаны» на политических вопросах, а потому могут считаться достаточно спорными. Все индексы имеют числовое значение от 0 до 100. Где 0 – это «очень плохо», а 100 – «очень хорошо». 

Эффективность работы правительства

Индекс оценивает качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, их компетентность, а также степень их независимости от политического давления. Индекс характеризует качество разработки и реализации внутренней государственной политики и уровень доверия к этой политике со стороны граждан.

Вот как выглядит изменение индекса «Эффективность работы правительства» начиная с 1996 года:

Год

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Индекс

40

25

28

14

14

10

12

10

12

12

11

12

13

Как видно, данные Всемирного банка отражают нисходящую тенденцию. Беларусь по показателю «Эффективность работы правительства» имеет один из худших в мире результатов. Сравнение с соседями тоже не радует. 

Качество регуляторной политики

Здесь речь идет о способности правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают становление частного сектора и способствуют его развитию. Индекс фиксирует отхождения от принципов рыночной экономики. Например, ручное управление ценами, чрезмерное регулирование бизнес-среды, торговли и т.д.

По этому агрегированному показателю положение Беларуси еще более провальное. Все та же нисходящая тенденция, которая в начале и середине 2000-х гг. практически нащупала самое «дно».

Динамика индекса «Качество регуляторной политики» Беларуси за период 1996-2011 годов:

Год

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Индекс

15

4

5

4

8

10

5

3

5

8

10

10

9

 

Как видим, даже по минимально политизированным показателям Беларусь занимает очень низкие места в Рейтинге качества государственного управления. Фактически по ним Беларусь находится среди аутсайдеров всего мира, да еще и динамика развития показателей – нисходящая.

Данные рейтинга указывают: государственное управление Беларуси имеет глубокие системные проблемы, которые невозможно решить декоративными изменениями (сокращением числа госслужащих и небольшими переменами в структуре правительства).

Вывод экспертов Всемирного банка: Беларуси нужны полноценные реформы системы госуправления. В первую очередь реформы должны быть нацелены на функции органов государственной власти, которые сегодня крайне избыточны, часто дублируют друг друга и создают многочисленные конфликты интересов. 

Мнение эксперта

«Это решение не стало неожиданным – планы провести сокращение госаппарата были озвучены еще несколько месяцев назад. А в январе состоялось сразу два совещания по этому вопросу под председательством Лукашенко. Неожиданностью, пожалуй, стали жесткие временные рамки сокращений, – говорит Андрей Поротников, руководитель аналитического проекта Belarus Security Blog. – Пока еще много непонятного по части того, какие именно структуры будут затронуты и в какой мере. Сперва речь шла об органах государственного управления и, может быть, силовых структурах. В последних предполагалось сократить часть вакантных должностей. Кроме того в документе содержится пункт о новом порядке установления численности работников организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней. А это в том числе учреждения образования, культуры, здравоохранения. Затронут ли их сокращения – неясно».

Хотя государственные СМИ твердят о том, что сокращения проводятся с целью экономии бюджетных средств, по мнению эксперта БДГ срочной потребности в такой экономии нет – бюджет сбалансирован. Тем более что экономия составит, по оценкам самого Александра Лукашенко, около $130 млн в год – сумму в районе 0,5% госбюджета.

«Есть другие расходы на которых можно (и нужно) экономить: например только Дожинки обходятся в $300 млн, – считает Андрей Поротников. – Что же до реальных причин сокращений, то их две. Первая – необходимость повысить управляемость госаппаратом, которая во многом утеряна за последние два года. Для этого органы управления должны стать более компактными, чтобы каждый чиновник был на виду. А пример массовых увольнений должен стать дисциплинирующим фактором для оставшихся. Второе – в Беларуси стартовала избирательная кампания 2014-2016 годов, когда последовательно пройдут выборы в местные Советы, главы государства и в Национальное Собрание. В этой ситуации Лукашенко, не имея внятной идеологии, наверняка попытается оседлать свою любимую тематику: защиту «простого» человека от зажравшихся бюрократов и жесточайшую антикоррупционную риторику».