Перестройка всего: что предстоит сделать Байдену

Дипломатия должна быть первоочередным инструментом американской силы.

Избранный президент США Джо Байден дал ясно понять, что центральную роль во внешней политике его администрации будет играть дипломатия. Байден пообещал присоединиться обратно к Парижскому климатическому соглашению уже в первый день работы администрации, а также подтвердить верность союзникам по НАТО, вернуть Америку в Иранское ядерное соглашение 2015 года и созвать «Саммит за демократию» с целью «поддержать дух и единую цель государств свободного мира». Как он писал в марте в журнале Foreign Affairs, «дипломатия должна быть первоочередным инструментом американской силы».

Восстановление договоров и союзов Америки станет позитивным событием после четырех лет меркантильного отношения президента Дональда Трампа к миру. Внешняя политика Трампа по принципу «Америка прежде всего» ухудшила отношения страны с союзниками и уменьшила ее способности противостоять усложняющимся глобальным проблемам, таким как пандемии, изменение климата, распространение ядерного оружия, откат демократии, несправедливые методы внешней торговли.

Но для формирования внешней политики с дипломатией на первом месте, которая позволит справляться с подобными проблемами, требуется нечто большее, чем политические решения новой администрации, принятые в первый год ее работы — какими бы важными они ни были. Требуется фундаментальная перестройка соответствующих американских учреждений, которая позволит поставить дипломатию и международное развитие в центр внешней политики и политики национальной безопасности на постоянной основе.

Эту работу следует начать с переосмысления, что такое безопасность и для кого она нужна. Политики и политологи традиционно определяют безопасность в узком смысле — защита территориальной целостности и политической независимости национального государства, что, естественно, приводит к повышенному вниманию к военному потенциалу.

Но в реальности национальная безопасность должна означать иное — защита людей от разнообразных угроз, негативно влияющих на их повседневную жизнь, начиная с болезней и насилия и заканчивая пожарами и наводнениями. Тот факт, что эти угрозы в наибольшей степени негативно влияют на жизнь наиболее уязвимых групп населения, является результатом политики, а не случая. И поэтому безопасность должна начинаться с создания набора национальных и глобальных инструментов, позволяющих снизить риски для этих групп.

Согласно этой логике, дипломатия начинается внутри страны. Например, если пандемия угрожает национальной безопасности, тогда США надо инвестировать в укрепление системы здравоохранения и одновременно существенно активизировать свое участие в международных институтах, подобных Всемирной организации здравоохранения, для подготовки к появлению очередного вируса.

Если безопасности Америки угрожает политическое насилие (как показало исследование New America, со времен терактов 11 сентября 2001 года от террористических действий крайне правых погибло больше американцев, чем от рук террористов-джихадистов), тогда ей надо больше инвестировать в инструменты слежения внутри страны и за рубежом. Кроме того, США обязаны инвестировать в восстановление доверия к демократическим институтам, в том числе к системе голосования на выборах, и одновременно работать с партнерами во всем мире для противодействия откату демократии и для борьбы с распространением дезинформации.

Или же, если неравный доступ к интернету не позволяет части американцев получать образование, медицинскую помощь, а также растущее число государственных и частных услуг, тогда правительство США обязано сосредоточиться на том, чтобы сделать подключение к интернету таким же повсеместным явлением, как электричество. Одновременно оно должно работать с правительствами других стран и международными организациями над созданием более равного и доступного цифрового мира.

Администрации Байдена следует также разработать план перестройки Госдепартамента США, начиная с Дипломатической службы (Foreign Service). Недавно один из авторов этой статьи доказывал в журнале Democracy, что сложившаяся в прошлом веке концепция Дипломатической службы, как корпуса профессиональных госслужащих, «лишает Америку талантов, связей и гибкости, которые нужны для эффективного отстаивания национальных интересов и решения глобальных проблем в XXI веке». Служба, приветствующая таланты профессионалов из НКО, университетов и конфессиональных групп, среди прочего, будет лучше подготовлена к решению сложных, транснациональных проблем, которые требуют кадров с различным бэкграундом, а также с широким спектром опыта и экспертных знаний.

Наконец, проведение внешней политики США в соответствии с принципом дипломатия на первом месте означает, что в ней должна отводиться намного более важная роль помощи развитию, которая требует собственной дипломатии. В идеале администрация Байдена, работая вместе с Конгрессом, могла бы заняться пересмотром закона 1961 года «Об помощи иностранным государствам» и создать новое министерство глобального развития. В качестве альтернативы можно поднять на министерский уровень должность директора Агентства США по международному развитию (USAID), подав тем самым сигнал, что Америка считает экономическое развитие критически важным инструментом своих усилий по повышению глобального человеческого благосостояния.

Другие страны могут аналогичным образом пересмотреть свои дипломатические стратегии, а также определения дипломатии и безопасности. В этой работе важную роль должны сыграть их законодатели. В Америке Конгресс принимает решения о размерах финансирования каждого федерального ведомства и программы. В 2019-м бюджетном году на долю обороны в США приходилась примерно половина всех дискреционных расходов федерального правительства, при этом размер всего бюджета международной помощи не достигал и 4%.

Конгресс может помочь наращиванию дипломатического потенциала Америки, выделив больше ресурсов на реформы и финансирование Госдепартамента США и USAID. Кроме того, в рамках своей надзорной роли он может ограничить избыточное внимание исполнительной власти к военным инструментам. Действуя максимально решительно, Конгресс может отозвать разрешения на применение военной силы, блокировать контракты на продажу американского оружия, ограничивать или обременять условиями финансирование сотрудничества в сфере безопасности.

На фоне глобальной пандемии и изменения климата политические лидеры во всем мире должны заново проанализировать, что именно повышает или снижает безопасность их граждан. Они обнаружат, что инвестиции во внутреннюю устойчивость, дипломатию и международное развитие гораздо разумней наращивания военных бюджетов. Сейчас, когда Джо Байден готовится к вступлению в должность, нужен коллективный подъем новой глобальной дипломатии для того, чтобы сделать возможным активное сотрудничество перед лицом общих угроз.

Анна-Мари Слотер, Александра Старк, Project Syndicate